刘松庭，李鸿，2
（1.东北师范大学社会学院，吉林长春，130024；
2.长春人文学院社会福祉学院，吉林长春，130119）
席卷全球的新型冠状病毒肺炎（Corona Virus Disease 2019，COVID-19）让全人类的生活方式发生了改变，其波及范围广、扩散速度快、防控难度大，存在高度的难以预测性和不确定性。我国政府结合公共卫生防控领域相关经验，集中力量采取措施，有效控制新冠疫情，争取逐渐消除其产生的消极影响。后疫情时代我们依然面临巨大的危机与挑战，如何持续巩固提升突发性公共危机治理能力，构建全方位、全领域、全要素协同防控治理新格局，是当前我国政府部门必须思考的问题，也是学术界未来持续讨论的研究课题。
近几年，面对公共危机事件，我国已经建立了较为完善的传染病疫情信息沟通机制，鼓励和推动科研机构开展合作研讨，培养公共卫生人才，加强中国疾病监控、流行病调查等方面的能力，这为开展新冠疫情的防控提供了实践经验的支持。近一两年面对社区疫情常态化防控等方面，我们依然能够发现常态化防控机制的不足，主要表现在：
（一）缺乏协调管控机制
第一，危机信息沟通与管理阻滞。首先，存在信息系统障碍。一方面，专业人才缺乏。我国公共危机信息管理主要由政策研究室、统计局有关职能部门兼任，受制于各自职能的局限，相关工作人员不能有效实行信息加工及提取，易出现关键节点失误或信息发布延误等情况。另一方面，大众传媒反应迟缓。制度化、规范化的管理在保证主流媒体发声的权威性、真实性、公开性的同时，很大程度上也会限制其发声速度与反应程度，往往造成主流媒体传播的被动局面。其次，沟通渠道不畅。一方面，受科层制层级结构的影响，采取的信息传播机制以较为传统的单向垂直传播模式为主，强调上传下达以及逐级反馈，遵循各级行政指令从上至下单向传播，缺乏面向公众的反向传播，未建立较为完整的信息反馈机制。另一方面，社会媒介化的发展使得信息来源多头化，进而导致疫情防控信息混乱。社会信息来源主要是官方化、半官方化和民间化的。官方化的信息虽然具有权威性，但也存在不定时不定期且宽泛性的缺点，半官方化的信息又常常因断章取义而导致权威性下降，民间化信息来源广泛且具有夸大虚假等性质。［1］这些沟通信息渠道不畅等问题助长社区疫情常态化防控中的恐慌焦虑等负面情绪，从而破坏疫情防控秩序。
第二，“科层式”应急管理体系不足。习近平总书记指出，应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，它承担着防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。［2］我国政府先后经历了“非典”“H7N9 禽流感”“甲型H1N1 流感”等突发性公共卫生事件，面对危急事件确立了“应急响应”的管理原则，依托中央—地方的五级政府组织建构了“科层式”应急管理体制。虽然应急管理能力和危机处理水平有大幅提高，但是“科层式”应急管理体制的组织结构是科层管理体制，其运行原则是超稳定性和封闭性，“科层式”的应急管理体制在面对复杂的风险社会环境时暴露了其不适配的弊端。我国政府在面对突发公共卫生事件中的政府能力和政府应急管理效能还有待提升优化。
第三，舆情管控和导向偏差。在抗击“非典”后，我国积极畅通信息网络平台，但在应对突发事件中，依然存在舆情管控不严、舆论导向偏差等问题。一方面，尽管已经制定信息通报制度以及报送制度，但因为一些单位负责人没有予以足够的重视，导致信息发布达不到公开透明、及时准确。另一方面，在突发公共卫生事件应急管理中，政府、媒体和公众间互动沟通机制并未完全建立，对舆情引导存在非理性偏差。虽然大众传媒对疫情进行及时跟进及后续报道，但新媒体网络鱼龙混杂，部分报道存在偏离事实依据、导向不明、信息失真等问题。
（二）缺乏多元主体协同供给机制
第一，个别政府部门执行力迟缓。在疫情群防群控中，我国政府始终坚持“政府组织领导、部门分工负责、全社会共同参与”的防控机制，但个别存在政策理解不到位、执行力迟缓等问题。我国公共卫生应急管理通常采取横向政府职能部门与纵向政府层级协同治理的条块结构，这就要求相关的政府部门在条块结构中发挥自己的社会功能，而由于对相关事宜理解存在偏差，会出现理解不到位或对政策过度解读两种情况，特别是在个别基层政府部门，乡镇和农村进行管理过程中，条块间的标准与尺度存在差异，且各条块间的关系混乱。若遭遇突发情况，由于条块信息不对称，极易引起新的矛盾与冲突，进而影响到联防联控机制的运行。
第二，缺乏调度协调机制。在面对重大公共突发事件时，应构建以疫情防控指挥部为指导的各级部门协调互助模式，由疫情防控指挥部负责统筹调度各级医疗资源，建立宏观协调机制。我国在应对疫情方面整体上还存在不足：一是缺乏灾难应对预案；
二是捐赠物资调拨速度迟缓；
三是缺乏社会参与主体多元化机制，社会组织参与作用比较有限。
（三）缺乏基层协同管理防控机制
第一，基层人员缺乏专业防控知识。基层工作人员由于缺乏专业理论知识和实践经验，在人员管控、救助工作、情绪疏导等方面易出现工作失误。
第二，志愿者参与及管理机制不健全。志愿者参与防控工作由于缺乏与之相应的管理体系与管理者，其工作分配及权责关系不明晰，造成志愿服务效率低、服务质量差等问题。此外，对于长期奋战一线的志愿服务人员，没有建立相应完备的激励机制，在疫情常态化发展的趋势下，难以充分调动并且保证其参与疫情防控的积极性、主动性和能动性。
第三，公民配合防控意识有待提高。部分社会公民不能客观认识疫情发展情况，恐惧、抗拒等情绪占据主导，盲目听从网络传播信息。公民防控意识、大局观念等需要加强。
我国基层社区虽然在历时性社区常态化防控中积累了一定的经验，但是在社区疫情常态化治理中也面临着协调管控、协同供给、协同治理等问题。本文根据社区疫情防控的实践经验，提出构建社区疫情常态化防控的宏观统筹、中观协调、微观管控的多维度、多系统协同治理模型，以系统化治理思维推动社区疫情防控各要素合理配置，促进疫情防控体系优化，保障人民群众的生命财产安全，以期实现后疫情时代社区疫情防控机制的常态化建设。
（一）“全政府”：坚持党领导的网格化社区治理机制
第一，筑牢社区常态化防控领导能力。在突发性公共卫生事件中，基层政府的领导和执行能力成为应对风险和危机的密码。在疫情防控中，社区作为联防联控的主战场，是构筑人民生命安全的第一道防线。基层社区政府的领导力和执行力对于建构社区疫情常态化防控具有至关重要的作用。决策指挥体系是疫情防控体系关键组成部分，决策的及时性、科学性决定疫情防控的效果。为此，在社区疫情常态化防控中要筑牢社区基层政府的领导力与执行力。一要充分发挥中国共产党的领导力优势。中国共产党拥有一个覆盖党内所有主体、影响所有领域的领导力体系。［4］始终坚持中国共产党的统一领导，充分发挥中国特色社会主义制度的巨大优势，秉持统一战线的战略格局，是短时间内统筹兼顾、组织调动全社会资源提供有力保障的关键所在。在基层社区联防联控过程中，要强化党的集中统一领导、充分运用各方资源，凝聚基层社区党的组织力，建构市、区两级防控体系，形成社区疫情防控的扁平化组织体系。二要让基层党组织嵌入社区。基层党组织的执行力是社区疫情防控的关键因素。基层党组织嵌入社区治理体制具有约束性、规范性和调控性的治理逻辑，能够将党组织的制度优势在社区治理中转换为治理效能，将党组织的科层式治理与社区内的动员式治理相结合，共筑社区常态化防控的组织屏障。
第二，构建社区常态化防疫超级网格。开展基层管理工作，需要不断落实防控措施，并逐步实现工作网络的网格化发展，构建多主体、全方位联动互助模型。社区常态化防控的超级网格主要是指在基层政府主导下，以街道—居委会为主体，依托党政机关的下沉力量，建构起一种特殊的网格化治理模式。［5］一要编织党政正式组织下沉社区的“主网”。社区党政组织人员是国家权力向基层延伸的在场代表，在社区疫情防控中党政机关工作人员“绑定性”下沉到社区参与疫情防控，充分发挥政府自上而下的科层式组织动员和领导执行能力，搭建社区防疫工作的沟通联动网络平台，在社区网格中实现资源有机链接和整合，形成社区防疫治理共同体。二要整合“五社联动”的“辅网”。社区防疫的超级网格单元不能仅靠正式组织独力，而是编织以社区为平台、社会组织为载体、社区志愿者与社会工作专业人才为支撑，以及以社区公益慈善资源为补充的“五社联动”的“辅网”，共同整合进入社区防疫的超级网格治理中，形成合力。社会组织、社会工作者要与社区联动，以其灵活性、社会性和专业性的优势参与社区常态化防控工作，辅助社区建立专业化社会服务网络体系，提供并完善社区“微服务”工作方式，如通过开展心理咨询、提供生活服务、普及防疫知识等具有社会性行为的活动来减轻居民焦虑恐慌等负面情绪。
（二）“全社会”：构建社会民众协同参与的社区治理机制
第一，社会组织参与社区防疫协同治理。各地依托社区基层党组织的引领，通过“五社联动”机制，注重发挥社会组织参与社区防疫协同治理的作用，与社区、社区居民以及正式组织形成合作伙伴关系，共同致力于提升社区应对风险和危机的能力。在此过程中，社会组织通过发挥专业优势，立足社区，不仅挖掘社区疫情防控的内生资源，而且积极赋能整合社区疫情防控资源体系，这不仅有利于培养社区共同体意识，还有利于增强社区“韧性”。在社区防疫常态化工作中，要注重引领社会组织参与社区防疫治理，一要整合社区防疫资源体系。社区为本的治理工作要注重挖掘社区内生资源，通过社区居委会、社会工作服务站等社会服务组织疏通社区内党员、青年志愿者等参与社区治理渠道，搭建社区治理工作协商沟通平台，共筑各类社区工作人员相互支持、良性互动的共同体机制，以有序参与社区防疫。在此过程中，社会组织可以及时融入社区治理，通过“岗位派驻”“组织嵌入”“项目合作”等方式与社区共同战斗［6］，发掘和动员社区内所有资源和力量，协助社区构建专业化社区防疫治理工作模式。二要增强社区韧性和提升社区抗逆力。社区疫情防控需要形成社区集体认同感与归属感，而在疫情防控中出于对新冠病毒的恐惧，在社区生活场域内形成了多元利益主体互动，也常因为多元主体诉求不同而发生矛盾冲突，进而难以形成共识。社会组织要在此过程中积极赋能社区以形成社区居民集体行动能力，搭建居民与社区良性互动平台，可以通过“线上+线下”的服务互动解决社区居民需求，建立社区居民微信群，倾听居民心声和建议，克服社区社会的“脆弱性”。通过社会组织参与社区防疫治理，组建社区防疫的“横向治理”，联动党政机关正式组织的科层制“纵向治理”，形成“横纵联动”的社区防疫治理机制。
第二，搭建社会民众自觉防疫参与平台。灾害社会学家认为，社区作为一个集体行动者，它的行动能力表现为社区中的人们进行集体行动的能力。［7］在社区抗击疫情过程中，社区工作人员饱受工作压力大、工作人手不足、工作情绪不稳定等问题的困扰，因而社区防疫共同体的建立需要加强社区居民的动员与参与。为此，要搭建社会民众自觉防疫参与平台，一要依托“三长制”发掘调动居民参与力量。“三长制”是以充分发动居民的社会参与为目的的组织机制，是以网格长、楼栋长和单元长为代表的社区网格治理组织行动系统。“三长制”不仅依托原有的社区网格管理体制，还将社区治理的触角延伸至社区网格、楼栋乃至单元，有助于进一步发掘和调动社区居民参与社区防疫治理的积极性和主动性；
同时延伸社区防疫治理的网格空间，使得社区防疫治理迈向“精细化治理”和“差异化治理”，形成“共建共治共享”的社区防疫合作治理格局。二要构建全民自觉防疫机制。社区抗疫常态化防控工作不仅需要国家在政策法律法规方面采取强有力的具体措施，也需要个体树立自觉防疫意识，而全民自觉防疫意识的养成则需要建构全民自觉防疫机制。全民自觉防疫机制的核心理念在于个体采取防疫行动的可能性取决于对该行动可能带来的益处和障碍的权衡。［8］社区作为社会公众生活共同体，要积极构建全民自觉防疫机制，一方面，在个体层面帮助社区居民认识新冠病毒和培育个体防疫行动能力，以促进个人积极采取防疫行动；
另一方面，在外部层面可以利用新媒体技术、发放教育知识手册等形式，向社区居民宣传和讲解国家政策的规范和指导。通过构建来自个体内部信念和国家外部政策权威的防疫行动的提示机制，刺激触发个体形成自觉防疫行动，培育全民自觉防疫意识，促进社区抗疫常态化防控。
（三）“全激励”：构建社区管理队伍常态化激励机制
在构建以政府、社会为主体的治理机制的同时，疫情防控还需要建立专业的防控队伍，利用管理学中的激励理论，构建抗疫背景下的疾控高层次人才、基层管理人员、党员队伍及志愿者的激励机制。
其一，医务社会工作者激励。一方面，加强对一线医务人员的政策倾斜。对于参与一线防疫工作的医务人员，将其具体表现作为人才评价和人事管理的重要依据，在职称评审、人才评选、岗位聘用等方面予以倾斜，实现优先推荐晋升。另一方面，做好宣传表彰工作。深入挖掘在疫情防控工作中作出突出贡献的医疗团队和优秀个人，树立典型示范作用，加大宣传力度，及时展开表彰奖励工作，发挥模范引领作用。
其二，基层社区工作者激励。对于在一线开展防疫工作的基层干部，除了依据个人贡献在待遇、晋升等方面予以激励，还要给予基层人员情感上的共鸣、行动上的减压。对于可能存在的一些无端指责、谩骂、谣言等行为，要立即给予澄清，为基层工作者正名，并及时予以心理疏导和宽慰。关注个人健康发展，避免产生消极情绪，做到及时消除不良情绪，增强继续开展抗疫战斗的决心和勇气。
其三，社区抗疫志愿者激励。疫情暴发后，志愿者团队不断发展壮大，呈现组织化、规范化发展新格局，对于其卓越贡献必须加大激励强度。目前通用的激励方式多以精神激励为主，通过颁发荣誉证书、报道优秀事迹等实现个人激励。建议针对不同群体建立针对性激励机制：对于青少年志愿者建立专门服务档案，在今后求学、入职、晋升等方面予以倾斜；
对于老年志愿者，通过建立“时间银行”兑换相应养老服务作为激励；
对于专业志愿团队予以政策扶持，依据志愿服务开展情况鼓励发展。
（四）“全平台”：构建社区信息传达问询常态化机制
第一，建立社区防疫信息共享管理机制。对于突发性公共卫生事件，需加强信息传播渠道管理，以此保证信息流通的准确性、及时性、可靠性。为充分调动社会的力量，社区需要建立完备的社会协作组织系统，而通过数据化共享平台，能够实时呈现社会协作组织的行动信息，了解供需双方的最新情况，整合社会资源以发挥最大效益，有助于社区各方力量形成协作抗疫共同体。同时，利用统一共享社区防疫治理平台有助于基层政府和社区社会聆听更多声音，便于从不同角度、不同层级、不同群体中听取民众心声。社区防疫治理常态化要建立信息化共享机制，一要构建疫情防控数据信息采集、汇总整理、深度加工、及时反馈的信息共享机制。借助先进技术和工具完成数据核验，从基础数据、核心数据、分析应用三个层级展开层层部署，积极有效支撑疫情防控工作；
按照相关程序实时完成数据公布及说明，完善后续数据跟进，统一归纳汇总基础数据，为疫情防控分析作进一步数据支撑。二要搭建社区公开信息平台，实现信息传播通道的迅捷管理，打造群众监督机制。增强多渠道传播信息媒介的管理，拓宽疫情信息的发布通道，使得民众能够实时跟进疫情防控实施开展的具体情况，是构建信息传播通道迅捷管理的主旨要义。通过互联网等数字媒介传递信息流拓宽信息传播渠道，能够快速实现信息从中央到周边的辐射。通过规范社区政务信息发布平台，将相关疫情防控信息实时更新发布，方便群众了解社区防疫内容并监督实施，公众可以通过信息平台查阅相关信息以及咨询，第一时间了解疫情发展动态，以此不断完善线上网络平台信息建设。同时，积极打造“线上+线下”社区互动平台，线上利用新兴网络媒介、社区微信群等渠道，线下聚焦面对面互动，广泛开展社区疫情常态化防控教育等系列活动，主动回应社区居民关切，以此提升广大人民群众社区防疫的参与感。
第二，构建社区防疫理性执行应对机制。在社区疫情防控阶段，只有建立严密的执行应对机制，提升基层社区自上而下的政策执行力，构建更加完善的理性执行应对机制，才能够在应对风险挑战时更有依托、更有底气，从而加速构建后疫情时代社区疫情防控的常态化机制。一要提高社区各级主体政策执行能力。基层社区要贯彻落实上级政府方针政策。党中央和国务院针对疫情发展情况提出应对政策，基层单位应积极开展排查、跟踪，实时跟进疫情最新情况并及时反馈。同时，各基层社区也需结合本地区情况开展有针对性的疫情防控工作。在落实中央文件的同时，要结合本地区特点，有针对性地进行统一和结合，强化和提升社区各级行动主体政策执行的力度和效率。此外，社区内部定期开展自查自纠复盘工作，不断认真反思疫情防控工作中的不足并及时纠偏。二要加强社区内部医疗卫生系统建设。疫情对我国基层社区公共卫生系统建设提出了重大考验，社区要在疫情常态化防控中加强医疗卫生体系建设，特别是加强对基层公共卫生系统的扶持和管理，强化社区卫生服务中心、乡镇卫生所等公共卫生应急机构建设，提高基层疾病控制、急救医疗、健康宣传等能力。
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