篇一：央企建筑公司党风廉政宣教月活动总结报告
地铁工程建设“共建联控”工作模式研究发表时间：2018-12-26T11:13:25.577Z来源：《防护工程》2018年第28期
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丘威[导读]本文将对“共建联控”的背景、沿革、体系及相关模型进行描述与分析，供商榷。深圳市地铁集团有限公司
广东深圳51800摘要：作为民生工程和民心工程，地铁建设一直以来都是社会所关注的焦点，而投资规模大、招标采购多、工程量大、建设周期长的特点，也使地铁工程建设成为权钱交易、权力寻租等职务犯罪的易发地带。针对这一课题，深圳地铁自一期工程建设起，就致力于研究和探索通过在参建企业党组织间建立有效沟通渠道，营造良好外部环境，形成廉洁内部氛围的新机制、新体系。经过多年经验总结和理论探索，在三期工程建设伊始，深圳地铁牵头联合三家BT参建单位创建了“共建联控”工作机制，并以此为平台，整合监督力量，促进信息对称，深化联动协作，合力开展各项具体工作。本文将对“共建联控”的背景、沿革、体系及相关模型进行描述与分析，供商榷。
关键词：地铁；工程建设；共建联控；工作模式；研究
一、“共建联控”提出的背景
深圳地铁在工程建设中形成“共建联控”工作机制，主要基于地铁工程建设中长期存在的两个基本情况：一是地铁工程普遍存在的共性，二是深圳地铁建设和经营模式的特性。
（一）地铁工程建设的共同特点决定风险控制方式需要不断创新
一是工程建设的内外部环境突显加强风险控制的必要性。地铁建设普通存在工程规模大，投资金额大，建设难度大，建设周期长等因素，特别是在当前市场规范管理尚不能完全到位，信息公开不规范，信用缺失的情况下，如果没有严密的监督机制和风险防控体系，就容易出现工程监控不到位，造成工程质量问题；投资监管不力，就可能出现贪污腐败问题。加上施工中突发拆迁征地、交通变道、环境破坏、地面开裂等问题，导致了许多复杂的外部环境问题出现，并可能对地铁建设产生各种不良影响。
二是众多关联企业和较长的管理链条决定风险控制的参与性。地铁建设工程规模大、施工范围广、关联单位众多，既有中国中铁、中国水电、中国建筑这样的中央控股、直接管理的国家重点骨干企业，也有工程土建、设备采购及安装、信号控制、供电等不同专业的地方供货商，关联企业多达上百家。管理链条长、现场业务复杂、管理流程复杂的三大难题仅靠地铁公司和各关联企业进行内部廉洁风险防控是不够的，必须有一种更加行之有效的全新机制让各企业共同参与，形成合力，从企业内部和市场外部进行规范和约束，将管理和业务的各个环节进行管控，以保证地铁建设的健康发展。
（二）深圳地铁改革中形成的新经营模式决定风险防控体系需要创新
一是大规模采用BT建设模式是深圳地铁推动“共建联控”的工程背景。BT模式（Build-Transfer，建设-转让）是政府利用非政府资金来进行非经营性基础设施建设项目的一种融资模式。2004年国务院颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]年20号），明确规定“放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”，“各级政府要创造条件，利用特许权经营、投资补助等多种形式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施的建设”。在此政策背景下，近年来BT模式逐渐被政府性大型公共项目尤其是地铁工程建设项目广泛采用。与北京、天津、南京等城市的地铁建设不同，深圳地铁以二期工程5号线BT模式建设的基础，在三期工程建设中，作为国内最大规模地采用BT建设模式，同时推进7、9、11号新线建设，线路总长约108公里，建设总投资约876亿元。采用BT模式不仅要求BT方和业主单位之间要在项目的投融资、工期进度、质量控制、安全生产和成本控制等多个方面形成有效的工作对接，还需要在企业管理、党建和廉政建设等不同层面建立畅顺沟通的工作体系，以确保BT项目积极稳妥推进，实现既定建设目标。
二是“四位一体”多产业块发展模式是深圳地铁推动“共建联控”的经营背景。深圳地铁在三期工程建设时期，在国内同行中首次启动了对建设、运营、投融资和上盖物业开发“四位一体”的经营思路和“1+3”管控模式的探索，在房地产开发与金融行业中探索地铁企业市场化运作的发展之路。“四位一体”的发展模式与以往的地铁经营模式相比，所涉及的面更广，改变了国内地铁行业的传统经营理念，将经营模式从简单的完成建设、运营两项指标向建设、运营、投融资、上盖物业“四位一体”的复合型模式转变，不再依托政府财政和在政府担保下向银行贷款，而是将对物业开发和搭建投融资平台的方式，作为解决资金来源的首要手段。这种模式彻底改变了地铁行业在政府政策层层保护下生存的局面，进而以“自我经营，自负盈亏，自我完善，自我发展”的形式，依靠自身实力在市场的大环境中求生存和求发展，大大减轻了地方财政对地铁的负担。同时，要保障这种市场化经营模式的廉洁性，就必须有一个更加完善、更加有效的新机制进行约束。
二、“共建联控”的形成、沿革与运作
（一）“共建联控”的理论与实践准备
深圳地铁围绕二期工程建设中的“三方共管、三方协作”和“联防联控”模式进行理论研究和实践探索，通过与关联企业组织架构对接，逐步形成了“共建联控”模式。
1、深圳地铁二期工程的党建理论研究和联合防控实践是“共建联控”的内部基础
在二期工程期间，为了在建设过程“阵痛期”营造和谐外部环境，深圳地铁在党建和风险防控方面采用新的做法。一是将业主单位、参建单位和基层政府单位三方党委（支部）联合起来，通过加强各方党组织对接，充分发挥各方基层党组织的比较优势，形成“三方共管、三级协作”的党建工作构想。二是创建“联防联控”工作机制，从“制度防控”、“思想防控”、“程序防控”、“监督防控”四个方面入手，与参建单位共同制定工作方案，确定工作目标和责任分工，推进共同落实党风廉政建设责任制的实践。这两方面的工作，为深圳地铁三期工程创建“共建联控”打下了坚实的基础。
2、关联企业组织架构的完整是“共建联控”的外部条件
参与“共建联控”的三家BT单位均为央企，在党建、纪检、工会、青工、妇联等方面都有着完整的架构体系，组织建设工作完善，管理经验丰富，特别是在党组织建设和廉政建设方面有着各自独到的经验。通过与三家BT单位的架构对接，共同协调解决地铁工程建设中出现的各类问题。例如联合各方党支部、工会、共青团组织，共同开展各类主题活动，共同解决基层单位党建遇到的实际问题；联合沿线街道
办、驻防部队、企业等组织开展系列联谊活动，共同解决与周边环境的沟通交流问题等等。这些工作都取得显著成果，保障了工程建设。三家央企的独特政治优势、组织优势和经营优势是“共建联控”工作机制重要的外部基础。
（二）“共建联控”模式的建立和沿革
经过二期工程的经验总结，充分把握地铁建设客观规律和内在要求进行制度的创新，建立了由参建各方共同参与、共同建立的新型工作机制——“共建联控”工作机制。
1、“共建联控”工作机制的正式形成
2012年7月，深圳地铁与三家BT单位联合发布了《共建宣言》，正式启动了“共建联控”工作。各方共同签署了《深圳地铁三期工程BT项目参建各方联合开展“共建联控”工作实施方案》，明确了参建各方的两大工作任务。一方面以党建促进工程建设的“五个通道”。即建立“党建共建通道”，共同发挥基层党组织在推动三期工程建设中的政治堡垒作用；建立“宣传协作通道”，充分发挥各参建单位的宣传资源优势，开展正面宣传等活动，极力打造一个良好外部环境；建立“应急信息通道”，联合构建三级协作机制，积极应对社会公共媒体，消除地铁建设的负面影响；建立“工会互助通道”，建立工会组织的联络机制，为建设一线员工的工作和生活提供保障服务；建立“文化交流通道”，依托党建工作平台，共同开展企业文化交流，实现互融共进。另一面，各方共同启动廉政建设工作的四个“一体化”体系建设。即联合签署廉洁诚信协议，形成一体化信用体系；联合开展反腐倡廉教育，形成一体化宣教体系；联合规范廉洁从业行为，形成一体化制度体系；联合行使监督检查职能，形成一体化监察体系。实践证明，“共建联控”工作平台以《共建宣言》和《实施方案》为指引，联合参建各方，坚持“党建共建五通道”和“廉洁建设四个一体化”思路，携手合作的模式运作良好，大大降低了各种风险，在廉洁风险防控中取得了显著的工作效果。2、“共建联控”平台进一步拓展
随着“共建联控”专项工作的不断深入，2014年7月，在“共建联控”专项工作联席会议上，“共建联控”各成员单位一致决定，吸收6家勘察设计、监理单位加入专项工作平台。根据成员单位不同业务属性，确定不同业务防控内容，分别签署了《深圳地铁三期工程勘察设计单位联合开展“共建联控”专项工作实施方案》和《深圳地铁三期工程监理单位联合开展“共建联控”专项工作实施方案》，同时修编了《深圳地铁三期工程“共建联控”联席会议事规则》，在制度上也作出相对应的拓展。这一次的拓展对于“共建联控”平台而言，具有重要意义，使整个平台的监督视角从工程建设有效地延伸到勘测设计、工程施工、现场监理等环节，进一步实现了对地铁建设监督的全过程、多角度覆盖。这也表明，“共建联控”工作机制不仅在地铁建设中可行，而且可以在不同领域的建设中应用。
（三）落实“共建联控”模式的主要手段
一是明确机制，形成制度化工作细则。通过制定“共建联控”工作实施方案，从五个方面对“共建联控”工作进行了明确：在工作思路方面，以“共建联控、注重实效、服务中心、促进发展”为参建各方的共同工作思路，向实现“工程优质、工作高效、干部优秀、资产安全”的建设目标迈进。在架构对接方面，联合成立了BT项目“共建联控”工作领导小组，对“共建联控”工作进行统一部署和指导，实现人员、机构和工作机制全面对接。在沟通交流方面，建立联席会议、信息通报、协作、考核评价等沟通机制和工作机制。每季度定期出版共建简报，及时互通情况，联手处理苗头性、倾向性问题，共同组织开展监督检查工作。在现场管理方面，建立一线工地联系点，选择基础工作扎实、代表性强的施工标段作为“共建联控”工作联系点，起到以点带面、系统推进的作用。在效果评估方面，探索建立“共建联控”效果评估体系，参建各方共同研究制订“共建联控”效果评价指标体系，每年由“共建联控”工作领导小组组织一次考核评估，全面评价“共建联控”工作在项目管理、程序运行、合同执行等项业务中所起的作用和效果，并将评估结果形成工作意见向参建各方党组织报告。
二是着眼一线，建立“监督服务之窗”，形成共同监督的大格局。通过推进地铁“工地监督服务之窗”工作，联合参建单位在各施工工地分别设立了163块“工地监督服务之窗”，对地铁建设的所有工地进行全面覆盖，公布举报电话和实名接访人员，接受基层群众对各方参建管理人员违纪违法、拖欠劳务工工资等问题的投诉举报，形成了参建各方共同参与监督的舆论氛围。并且，由深圳地铁定期组织对各参建单位规范设置“监督服务之窗”的情况进行检查，对各类投诉进行处置。此项措施对规范现场管理、稳定建设队伍、维护员工利益起到了重要作用。
三是强调合作，搭建沟通平台，统筹对外沟通的大联动。根据“共建联控”机制的工作要求，各成员单位积极搭建沟通平台。一是定期召开“工作联席会”，参建各方对各自工作进行总结，提出新的建议，共同研究和探讨“共建联控”下一步的工作目标和工作内容，确定未来的工作方向；二是参建各方分别与沿线22个街道办党工委联合开展了共建活动，全面签署合作备忘录，充分发挥了沿线基层政府的组织优势，为工程顺利推进提供了坚强保障，解决了依靠自身力量无法解决的社会层面问题；三是通过“共建联控”平台加强与境内外各大新闻媒体的交流，通过发布新闻通稿，开展宣传活动，接受媒体采访等形式，及时协调，紧密配合，赢得舆论主动；四是注重宣传的科技手段，开通官方微博，及时传递信息，营造良好的内外舆论环境；五是联合参建各方组织全线对接媒体的主要负责人员和项目管理人员，结合地铁行业实际施工特点，开展以媒体对接与信息发布经验和技巧为主题的专题培训，通过媒介意识强化、案例分析和现场实操演练，提升一线工作人员面对媒体采访的信心。
四是注重效能，联合审计，突出对中心工作的大促进。随着“共建联控”工作机制的不断深入，各参建单位开始进行联合效能督察工作的尝试，力求全面找准实际工作切入点，为开展联合审计和联合效能督查做准备。力求进行个案解剖，查找共性问题，提出解决措施和办法，共同推进工作效能的提升，从新的渠道解决推诿扯皮、消极懈怠、工作不实、弄虚作假等问题。大力推动联合审计工作新方式。联合开展重点事项的审计监督，形成纪检监察和审计监督的联动工作效应。制定了《三期工程审计前置方案》，为工程审计工作的开展打下了制度基础。2014年起，试点启动了联合审计工作，与中铁建投共同编制了《联合开展深圳地铁三期11号线工程变更管理专项审计工作方案》，大力推动联合审计工作的新方式。
三、“共建联控”的两个理论模型
（一）从市场角度观察，“共建联控”使监督的有效性得到明显提升
从理论上看，深圳地铁在推进“共建联控”工作过程中，由于提高了市场监督行为的企业参与度，强化了对市场的监督。使市场规范的行为得到了有力地扩充。这一点，可以从“市场—企业—管道”（图1）模型中的面积分析中得到证明。图1中，假定M表示的方框为整个市场经营范围，即整个市场需要监督的范围。在模型中，范围以对应的方框内全部面积SM表示。同时假定市场内有3家企业（本图列出企业Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ），其自我监督的范围可以表示为三个企业方框内面积SⅠ，SⅡ，SⅢ。
图1市场—企业—管道模型
1、对“共建联控”模式建立前传统的监督模式的描述与评价
“共建联控”模式建立前，对市场的监督主要依靠两方面的途径：一是企业内部的监督，主要依靠以企业为主体，通过内部监督实现管理目标，其作用是规范了市场个体的行为，这部分的监督范围（面积）是企业Ⅰ，Ⅱ，Ⅲ边界内所围成的面积，可表示为（SⅠ+SⅡ+SⅢ）；二是对市场行为的监督，主要依靠以市场监督部门为主体，依靠法律法规，规范企业间的行为，这部分的监督范围（面积）是企业Ⅰ，Ⅱ，Ⅲ边界外的市场监督范围，图中对应SM-（SⅠ+SⅡ+SⅢ）得到的面积。
从图1中可以清晰看到，在传统监督模式下，有两方面相对弱化。一方面，除企业内面积SⅠ，SⅡ，SⅢ外，其他市场的绝大部分区域只能依靠政府对市场的监管，极大地增加了政府对市场监督的工作难度和成本，也难以对企业交易形成的特定区域内进行重点监督（而这往往是可能发生廉洁风险的重点区域）。另一方面，由于企业的产权限制，企业的监督权既无扩展的冲动，也无扩展的可能，企业只是通过产权内的自我个体规范，形成对面积SⅠ，SⅡ，SⅢ内的有限面积监督，这就极大限制了企业参与市场监督，履行社会责任的可能性。
2、对“共建联控”模式建立后的监督模式的描述与评价
“共建联控”模式建立后，除了上述两方面监督外，可以看到，在原本仅依靠市场管理部门监督的区域内，新增了由“共建联控”成员企业参与的，两种类型的监督模式。
一是由企业Ⅰ，Ⅱ，Ⅲ间存在着相互沟通的管道，形成企业两两对接的共同监督地带。图1中为ACFG，ABIH和BCED三个区域，这部分监督范围可以量化为（SACFG+SABIH+SBCED），对这个区域的监督力由原来的市场管理部门单一来源，变成市场管理部门和交易双方企业的共同监督。
二是由企业Ⅰ，Ⅱ，Ⅲ间存在着相互沟通的管道，形成企业各方（图中为三方）对接的共同监督地带。图1中为ABC区域，这部分监督范围可以量化为SABC，对这个区域的监督力由原来的市场管理部门单一来源，变成市场管理部门和交易各方企业的共同监督合力。
对图1的分析可以看出，“共建联控”的模式，促使企业在市场行为中参与的监督，从“只对内”，拓展到“兼顾外”。企业监督的范围，从原来的（SⅠ+SⅡ+SⅢ），拓宽到（SⅠ+SⅡ+SⅢ）+（SACFG+SABIH+SBCED）+SABC。与此同时，市场监督部门的监督范围并没有减少。在企业新增的监督范围内，形成了政府、企业责任共担的局面。“共建联控”新监督模式，解决了两方面的问题，一方面，企业的监督行为拓宽到与自身交易相关的市场范围，交易双方企业共同加强了在市场中彼此交易的过程监督，有效地降低了因不正当交易，导致企业自身经营重大风险的可能。使交易双方有更多双赢的机会，提高了双方企业共同监督的冲动。另一方面，企业超过自身经营边界，与市场管理部门共同监督市场公共部分的交易行为，有效降低了社会对市场的监督成本，并使对重点区域进行深度监督成为可能。
实际经验也证明，深圳地铁工程“共建联控”模式形成的共同防控模式，使地铁集团、各参建单位，共同在市场外部、企业内部形成了联合风险防线，融合了各方优势。从图1可以推论，参与的企业越多，交易管道自身及其所围成的面积就越大，监督的范围、深度都会有效增加。
（二）从参与企业角度观察，各方具备对应的层级党组织架构，是“共建联控”形成的必要约束条件
并不是所有的交易企业都可以通过“共建联控”模式提高监督合力，“共建联控”有其必要的约束条件。“各层级平行沟通模型”（图2）的分析证明了这一点。
图2各层级平行沟通模型
图2中，假定A、B、C三家企业有实现“共建联控”工作的意愿。则必须如图1所示有两两对接的沟通管道。对细化的管道进行观察，就可以发现，在企业间进行党组织和纪委组织的对接，不可能是一对多的。因为正如图2所示，A、B、C三家企业内部，必然根据其组织架构，有上下级党组织的设置，以及内部沟通与管理关系。
如没有图2中三家企业内部各层级党组织的直接对接，（假如出现A企业高层党组织不能与B、C企业高层党组织对接的情况），那么，A、B企业高层党组织的信息，将必须通过A企业高层——A企业中层——B企业中层——B企业高层的流程，才能实现。这将出现两个后果：一是增加了A、B企业内部的信息交流成本，降低两企业高层间信息交流的意愿，最终影响共同监督的效果：二是增加了A、B企业间信息交流的时间成本，影响共同反应、协作反应的时间，如这个时间比双方企业各自处理的时间还要长，那这个沟通将被以成本为重要参数进行行为决策的企业所搁置，即该企业将放弃参加“共建联控”的选择。
四、结束语
正如国务院国资委纪委阮国平副书记所指出的，深圳地铁以“共建联控”为平台，将党建和廉政建设纳入项目建设全过程，是对BT建设模式的又一创新。经过实践证明，“共建联控”是对地铁建设预防腐败机制的一次全面改革，是廉建联控体系的重大突破。从宏观层面看，“共建联控”工作贯彻了中央关于“新形势下致力于破解基层党建工作责任制难题，努力落实基层党建和反腐倡廉建设等方面”的工作要求和深入开展工程建设领域突出问题专项治理的文件精神，结合地铁工程BT建设实践，对新时期党建工作和廉洁风险防控工作进行了有益的探索与创新，有力配合了是深圳建设“廉洁城市”的总体布局；从操作层面看，“共建联控”工作将来自不同地方、有着不同企业文化和治理结构的参建单位整合到一起，以BT合同及廉洁诚信协议书为基础，通过构筑“党建共建”和“廉建联控”一体化工作平台，参建各方形成利益共同体和伙伴关系，充分发挥党组织和纪委的力量和优势，共同处置工程建设重点难点问题，提高工程建设管理效率，创造干净干事氛围，从源头上减少违规违纪行为的发生，保障工程建设廉洁高效推进；从行业管理层面上看，“共建联控”工作是地铁建设领域业主单位以及各设计、施工、监理等参建单位为维护本领域健康持续发展而进行的党建廉建制度创新、体制创新、机制创新，具有很强的现实意义，必将为其它领域提供工作参考和经验借鉴。
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