杨苗苗
（华设设计集团股份有限公司，江苏 南京 210014）
2015 年3 月1 日，《中华人民共和国航道法》颁发实施，是强化航道各方面管理的最高层级法律文件，代表着从国家层面正式施行航道保护制度，并提出了要划定航道保护范围。但是，因全国各地航运发展、水域自然属性等实际情况各有不同，航道保护范围需要结合当地实际情况划定，至今落地实施的省市不多。为贯彻落实《中华人民共和国航道法》相关规定，江苏省港航主管部门迫切需要开展航道保护范围的划定研究工作，为全国做好先行示范。本文通过梳理国内外航道保护现状，总结对江苏省内河航道保护范围划定的启示，为江苏省港航主管部门开展内河航道保护范围划定工作厘清思路，提供理论指导，有助于支撑《中华人民共和国航道法》有关航道保护规章制度的落地实施。
在《中华人民共和国航道法》出台前，交通运输部主要根据《中华人民共和国航道管理条例》《中华人民共和国航道管理条例实施细则》《中华人民共和国航标条例》等对航道进行管理和保护。《中华人民共和国航道管理条例》及其《实施细则》没有明确提出“航道保护范围”的概念，但对航道内或航道外的各种工程活动实施作出的具体规定与“航道保护范围”的基本理念和管理手段基本一致，同时依据“法律责任”章节的相应规定，达到保护和管理航道的目的。《中华人民共和国航标条例》为保护航标这一重要的航道设施，明确划定了具体的保护范围，并且说明了保护的目的是防止“影响航标工作效能”。《内河航标管理办法》在此基础上采用了“航标设施的保护范围”的说法，并规定了不得做出的行为。
江苏省港航主管部门对内河航道实施管理及保护的依据主要是《江苏省航道管理条例》和《江苏省内河航标管理实施细则》。《江苏省航道管理条例》提出对未整治达标的省干线航道实行航道规划控制线制度，并规定了禁止破坏航道的行为类别，以及实施与航道相关工程需达到的技术要求或审查、审批要求，这种对航道沿线一定范围内同步实施管理与控制的模式构成了“航道保护范围”的雏形。此外，《江苏省干线航道网规划控制线设计》明确了18 条省干线航道的规划控制线，综合考虑河势、岸线、地质、地形、航运发展、施工要求、土地利用、城市建设、相关规划等因素，划定省干线航道规划控制线范围为航道水边线向外侧15～25 米，有堤防的以堤防背水侧管理范围的外边线作为控制线，为未整治达标的省干线航道建设划定了预留发展空间，确保了航道提档升级的可行性。
江苏省内共有7 个市出台了航道管理条例或航道管理办法，包括南京、苏州、无锡、常州、徐州、连云港和泰州。以上7 个市的航道管理条例或航道管理办法均对实施与航道相关工程需达到的技术要求或审查、审批要求做了规定。其中，南京、苏州、无锡将航道规划控制线范围视同航道保护范围，并明确提出，航道已划定规划控制线的，其保护范围为航道规划控制线范围，否则就按照等级航道岸线外两侧二十米以内、等外级航道岸线外两侧十米以内控制。
3.1 国外航道保护经验
纵观国外发达国家对航道的立法保护，目前普遍提出对航道要实施保护，但尚无对“航道保护范围”的直接界定，同时也有一些对航道管理或养护范围，以及对建设可能影响航道或者通航安全的设施须经批准等制度的法律规定。比如，美国、德国、俄罗斯等国家在法律中都规定了建设可能影响航道或者通航安全的设施须经批准等制度，俄罗斯还规定了航道以外的管理范围。
前苏联《苏联内河水路运输章程》第二十条规定，在内河水道上，在市区以外，提供20 米宽（从水边线或陡岸岸边线向陆域或岛内算起）的地带供完成与航行和浮送有关作业之需；
这条地带便是内河水道的岸边地带。
俄罗斯《联邦内河水运法典》基本沿用了前苏联的规定，在内河水道上建设桥梁、堤坝、管线、码头等必须取得航道管理机关的许可。主管水电站的部门应该保证航道畅通、航行安全所必需的水位。同时还规定，在内河水道的水边线或者岸边线向陆域方向的20 米宽范围为航道管理机构进行航道养护和管理所用的岸边地带，岸边地带内建设构筑物要经过航道管理机关的许可。
德国《联邦航道法》规定，在联邦航道之上、之中、之下或者在其岸边修建、改建或者管理设施，可能影响到航道或者通航安全时，必须取得航道管理局的批准。航道管理局还负有检查批准后的项目是否履行规定的职责。
《西德联邦航道法》第十一条规定，只要联邦航道维护工程突出要求，沿岸住户应容许沿河岸栽种植被。联邦水道和航运管理总局可通过当局的命令让沿岸居住者承担义务，将岸边用地控制在必要的宽度内，使之不妨碍维护工程；
在利用中要注意岸坡防护的要求。
美国《河流与港口法》规定，在港口、水道建设桥梁、闸坝或者围堤、码头或者进行河道整治，以及进行可能改变航道原有特性的工程，必须经陆军工程兵团批准。
从上述国外的法律规定可以看出，在水上运输过程中，不仅需要符合条件的水域，还要有一定范围内的陆域为之支撑。对于航道保护所涉及的范围不仅会超出航道范围，甚至对于有可能影响航道的陆地范围也被包括在内。
3.2 其他省份航道保护经验
除江苏省外，还有一些地方法规及行业条例对航道保护也有所规定，广东、上海、浙江、重庆、广西、四川、安徽、福建、黑龙江、山东等10 个省市通过地方人大制定航道管理条例，均对航道保护相关条款做出规定，以及明确相关的法律责任，其中《重庆市航道管理条例》直接提及“航道保护范围”的说法，并对航标的保护范围做出了明确的定量规定。涉及与“航道保护范围”类似说法的有：《浙江省航道管理条例》《上海市内河航道管理条例》实施航道规划控制线制度，属于“航道保护范围”的雏形，《浙江省航道管理条例》还提出了“航道设施安全保护范围”的说法；
《福建省航道条例》提出了“影响航道及航道设施正常使用或者恶化航道通航条件的范围”的说法。涉及定量明确部分禁止行为范围的有《广西壮族自治区航道管理条例》《黑龙江省航道管理条例》《安徽省航道管理办法》和《山东省航道管理规定》。
4.1 航道保护的对象应包含航道及设施在内的相关航道资源
明确航道保护对象是研究航道保护范围的前提和基础。从国家层面来讲，《中华人民共和国航标条例》对航标划定了保护范围；
从江苏省及省内各市层面来讲，其航道管理条例或航道管理办法分别对航道、航标、边坡、船闸引航道划定了保护范围。从其他省份的航道保护经验来看，其航道保护对象更加广泛，在江苏的基础上还囊括了航运枢纽、过船建筑物及引航道、引航道过渡段、锚泊区、整治建筑物等，上海市还专门制定了内河干线航道蓝线标准，对航道驳岸、停泊区的蓝线范围进行了划定。从国外（美国、德国、俄罗斯）的航道保护经验来看，目前尚无对航道保护范围的直接划定，但规定一些对航道管理或养护范围，以及对建设可能影响航道或者通航安全的设施须经航道管理机关批准或许可后才能施工。
综合以上各国家、省市的航道保护经验，航道保护对象基本可分为航道和航道设施两大类，其中边坡或驳岸可作为航道的组成部分，航道设施则涵盖了航标、船闸及引航道、航运枢纽、过船建筑物及引航道、引航道过渡段、锚泊区或停泊区、整治建筑物等多个方面。由于江苏省内河航道上基本无整治建筑物，因此本课题在研究航道保护范围时，可将航标、船闸及引航道、引航道过渡段、锚泊区或停泊区列为航道保护对象。
4.2 航道的分级分类保护有助于更加完善航道保护制度
航道作为船舶水上航行的通道，其断面尺度、岸坡型式、水流条件等情况受河流的天然条件及水运通航要求、水利泄洪要求等因素影响，使得航道保护情况存在多样性，因此在划定航道保护范围时应遵守因地制宜的基本原则，需要根据不同的航段、不同的规划等级分类划定。如关于建设码头时码头前沿至航道中心线的最小距离的规定中，无锡、徐州、泰州三市均按航道等级进行分类划定。上海市在划定内河干线航道蓝线时，将航道分为须拓宽岸段和无须拓宽的岸段；
对驳岸控制线的划定中，将航道分为限制性航道和天然河流航道，按驳岸型式分为复合式、斜坡式和直立式；
又结合航道的不同岸段，将航道分为顺直微弯航段和弯曲航段，并单独列出城镇段。
江苏省内河航道里程长、覆盖范围广，航道形态及特征具有多样性，对航道保护范围进行分级分类划定，有助于更加完善航道保护制度，同时也符合江苏省内河航道实际情况，使航道保护制度更加切实可行。以上几种对航道保护范围的分类划定方法符合江苏省内河航道特点，因此在研究划定航道保护范围时，也可按航道等级、航道是否整治达标、航行条件、岸坡类型、航段区位、平面形态进行分类划定。
4.3 航道保护范围划定要与港航主管部门的管控内容相结合
从航道保护范围的定义来看，不仅包括航道建设的控制范围，还包括港航主管部门日常管理的范围。在前文所述的各类法律法规、航道管理条例或航道管理办法中，基本是从禁止性条款、强制性条款两个层面对航道保护提出要求。如《江苏省航道管理条例》对边坡保护的规定中，用禁止条款规定了边坡上及外侧5 米内不能堆放物料、建造房屋，用强制性条款规定了边坡上及外侧10 米内建设或者设置船坞、滑道、装卸设施应当经航道管理机构审查同意。
航道管理是对航道建设成果进行保护的重要手段，航道保护范围不仅要包括航道建设控制范围，还要包括为了保护航道建设成果需对航道进行管理的范围，如为了保护航道驳岸，航道管理部门需对可能破坏驳岸稳定性的沿岸陆域范围上的建设行为实施管理；
为了保障航标正常运行，航道管理部门需对可能扰乱航标通视效果的设施高度进行提前干预。因此在研究划定航道保护范围时，要与港航主管部门管控内容相结合，确保航道保护范围内航道管理要求的有效落实和航道管理手段的有效实施。
