摘要：在我国应急管理实践中，主要存在协同治理、合作治理两种模式，而协同治理模式长期处于主导地位。在已有学术研究中，将协同治理、合作治理不加区分甚至视为相同模式的现象比较普遍。协同治理、合作治理虽然有密切联系，但二者在主体地位关系、治理手段和治理价值取向方面却存在明显差异，是两种不同的治理模式。环境群体性事件的治理，有别于自然灾害、事故灾难等突发事件的治理，比较适用合作治理模式。实现合作治理模式需要从五个方面构建相应的保障机制。
关键词：环境群体性事件；
协同治理；
合作治理；
治理模式
目前，包括各类突发事件在内的应急管理，应该从单一主体治理模式走向多元主体参与治理模式，已成为学术界和实际部门的普遍共识。从参与的主体结构来看，协同治理模式、合作治理模式，都具有多元主体参与的共同特点，都属于多元主体参与治理模式，这是否意味着二者就是同一模式而只是称谓不同呢？综观已有研究发现，对协同治理、合作治理两种模式的分别研究比较多，而对二者关系作进一步比较研究的偏少，以致多数研究将二者视为相同模式，常常不加区分地混用。协同治理、合作治理，既然作为两种不同的称谓而存在和普遍使用，应该有各自存在的必要性和适用范围，不应只是相同模式的不同称谓而已。事实上，协同治理、合作治理两种模式虽然有密切联系，但二者在主体地位关系、治理手段和价值取向方面都存在明显差异。对此进行比较研究，不仅是厘清概念进而规范治理领域的术语表达的需要，更为重要的是，各类突发事件产生的原因和应对要求不同，应该选择与之相适应的治理模式，明确协同治理与合作治理两种模式的差异性及其适用条件和对象，对于提高不同突发事件应对的有效性具有重要的现实意义。环境群体性事件治理有别于自然灾害、事故灾难等突发事件的治理，其社会属性更强，但在以往治理实践中却偏重协同治理模式，以致出现种种困局。因此，为有效治理环境群体性事件，应该认识到两种治理模式的差异，从协同治理模式走向合作治理模式。
一、学界对合作治理、协同治理的基本認识
每种治理模式总是产生于特定的时代背景和社会环境，并与政府的职能模式变迁密切相关，具有历史性和实践性。在我国长期的治理实践中，从主体结构及其关系来看，主要形成了三种治理模式，即单一主体治理模式、协同治理模式、合作治理模式。单一主体治理模式与现代民主治理和多元治理思想明显相背，有较大的局限性，已受到普遍质疑和否定，逐步被协同治理、合作治理模式所取代。而在这两种治理模式中，协同治理模式影响更大，在环境群体性事件治理方面也如此。
目前，国内外对治理的研究成果比较丰富，但专门研究“协同”“合作”及其治理的成果少见。国外相关研究中，有代表性的学者是格雷（Barbara Gray），他认为，合作的早期存在协作和协调，并且合作是一个长期的整合性过程[1]，格雷已看到了合作与协同的联系和差异。此外，尤金·巴达赫（Eugene Bardach）认为，合作是“两个或两个以上的机构从事的任何共同活动，通过一起工作而非独立行事来增加公共价值”[2]。汤姆森（Ann MarieThomson）等认为，合作是一个过程，在这个过程中，自主的行为者通过正式或非正式协商，共同制定规则和结构，来规范他们的行为方式和相互关系，以解决他们共同关注的问题[3]。安舍尔（Chris Ansell）和加什（Alison Gash）认为，严格意义上的合作治理不仅需要非政府部门直接参与公共政策制定，还需要各参与者对政策结果负责，即从实质意义上做到共享决策权力，共担决策责任[4]。这几位学者对合作的理解可归纳为：主体多元，目标一致，协商自主，权责共担共享。
国内对协同治理、合作治理的关系也有一些研究，但成果不多，最有代表性的学者当推张康之教授。张康之对于二者的关系提出了许多深刻见解，他认为，广义的合作概念包括“互助”“协作”和“合作”三个层次或三重内涵[5]，狭义的合作是一种更为高级的实践理性的现实表现，“合作是对协作的包容和提升”[6]，“狭义的合作应当是基于实践理性的合作，它是在共同行动中扬弃了工具理性的一种行为模式”[7]。鉴于此，张康之认为，“不应把合作简单地理解成协作”，“当我们探讨合作的问题时，是需要把合作与协作区分开来的”[8]。需要说明的是，尽管张康之在研究中常常使用“协作”一词，但他所谓的“协作”与我们讨论的“协同”实为同一概念，这表明他认为合作与协同是不同的概念。另一位学者颜佳华教授也认为，合作治理与协同治理存在相同点和差异，“合作治理是超越协同治理的更加符合现今国际社会的一种治理范式”[9]。
然而，综观国内相关研究发现，迄今将协同治理、合作治理视为同一概念不加区别使用的情况仍很普遍，例如，即使是研究同一对象或同一领域问题的治理，也存在“协同治理”与“合作治理”的混用现象，虽然在用词上不同，但从其内容阐释来看并无差异。张康之指出：“很少看到人们把‘合作一词作为一个理论或学术概念来加以定义，关于‘合作一词的内涵和外延都显得非常模糊。”[10]诚然，协同治理、合作治理，都是对单一主体治理的超越和发展，都有多元主体共同参与、分工配合、共治共赢的共性之处，但不能因此就简单认为二者是等同概念。张康之指出：“现代社会科学在某种意义上存在着滥用了合作概念的问题，特别是组织理论，往往对合作概念的丰富内涵不加深究，而是在极其宽泛的意义上使用合作的概念。”[11]现实中协同治理、合作治理被普遍混用，正是由于存在宽泛理解，只看到了二者在形式上都有多元主体参与的共性，未注意到其本质上的差异，以致认为二者是相同概念，只是概念使用的偏好不同或者术语的差异。因此，对协同治理、合作治理概念，应该从狭义和实践理性角度进行科学理解，不可混为一谈。辨析协同治理与合作治理的差异，不只是为了解决文字表述上的是非之争，其重要意义还在于，在理论上有助于科学把握学术概念的正确内涵，形成学术共识，推进话语体系的不断完善；
在实践上有助于把握不同治理模式的异同，根据治理对象的特殊性及其不同需求，有针对性选择适宜的治理模式，以提高应急管理的有效性。
二、合作治理模式、协同治理模式的差异性分析
合作治理、协同治理，已经成为实践中被普遍认可的两种治理模式，总体上看，学界较多认识到了二者的联系，却忽视了其差异性和适用场景，因此，有必要从科学意义上分析二者的差异性，为环境群体性事件治理模式的选择提供依据。
（一）治理主体的地位关系不同
无论合作治理模式还是协同治理模式，参与的主体都具有多元性，就此而言二者并无差别，但是这不能说明在多元主体结构体系中，各主体的地位及其关系是完全相同的。合作治理以各主体的地位平等为前提，各主体之间不是管理与被管理的上下级关系，而在权利、义务方面处于平等地位，没有地位的平等就难以达成合作。强调合作治理主体的地位平等，并不否认在规模、资源、实力、能力方面存在差异的不同主体可以合作，合作本身就意味着存在差异，需要互补，即使普通公众、公私企业、社会组织也能与政府主体开展合作。只有主体地位平等才能保证各主体在共同行动中拥有自主性，即“合作不依赖于外在于合作者的控制机制，也不需要凌驾于合作者之上的行为体，合作者自身就是合作过程的主导者”[12]。但是协同治理则有所不同，协同治理意味着主体地位有主次之别，存在一个居于中心地位并起主导作用的核心主体，这就形成一种典型的“中心—边缘”治理结构，核心主体拥有决策指挥权，其他主体只作为辅助者，服从、服务于核心主体的需要。只要存在“中心—边缘”治理结构，从理论上看，就不可能出现平等和自由的合作，至多也只会生成一种协作的状况[13]。协同治理中各主体地位不平等，在权利、义务上存在差异，这并不影响协同治理的正当性、可行性，因为协同治理也承认差异性。
（二）治理的基本手段不同
合作治理模式、协同治理模式的主体地位不同，就决定了二者治理手段的不同。由于合作治理的各主体地位平等，不依靠行政权力的主导和控制，而主要是通过建立互信、沟通、协商和公开的机制，平等自主地解决共同面临的问题，以获得各自合理的利益。这表明，在合作治理中，即使政府主体具有地位优势，也应该是平等的参与主体之一，在涉及共同利益的治理中虽然可以扮演引导、协调的角色，但不应发号施令、享有特权，其他主体虽然弱小，但仍然可以平等地发表意见和积极地采取合作行动。这种以对话协商为基本手段的合作治理具有鲜明的“自治”或“软治”特征，各主体为了实现共同的目标，愿意在相互承认对方的独立性和自主性前提下，自觉地去适应，在斗争和妥协中不断调整自身的利益诉求。但是协同治理则不同，虽然各主体可以在法律和共识规则框架内沟通互动，协调各自的行为，寻求通过协商方式解决共同问题，然而，由于各主体地位不同，存在领导与服从关系，加之信息不对称，实力悬殊，这决定了协同治理的民主性不够，容易以权力、地位优势来主导问题的解决，具有明显的“他治”或“强治”特征。
（三）治理的价值取向不同
无论合作治理模式还是协同治理模式，在主观上都有追求互利共赢的价值意愿，但是在实现互利共赢的程度上会有差异。因为互利共赢反映的仅是结果的共享性，未必能够完全体现权责对等的公平性和均衡的互利共赢。比较理想的互利共赢应该是按照责任与利益对等原则公平分享利益，即多担责多获利，而平均分享利益并非互利共赢的最佳结果。合作治理的各主体，都不是权力的控制者，不承担授权与分权的角色，而是与其他主体一样，依责任和付出平等分享自身的权益。这要求在利益冲突化解中，拥有公共权力的政府组织、实力强大的企业与普通公众都应该处于平等地位，以保证各自都能独立自主地表达意见和诉求，实现公平的互利共赢。而且合作治理的各主体在初次合作中获得公平利益后，还期待通过持续的合作实现长期而稳固的利益回报，这使各主体愿意更加遵守共同的行为规则，注重自律。但是协同治理却不同，虽然在结果上各主体也能达到所谓的“互利共赢”，但这种“互利共赢”未必均衡公平。因为协同治理是在特定主体主导下的共同行为，各主体的地位和话语权不同，强势主体主导规则的制定、利益的分配，在工具理性的利益驱动下，忽视甚至侵占弱势主体的利益，使各主体难以公平共享利益。
综上可见，合作治理模式与协同治理模式虽然存在联系，但也有显著差异，不可将二者完全割裂或完全等同。合作治理模式与协同治理模式的差异性表明，二者应该有不同的适用条件和对象，不能简单笼统运用于不同的应急管理中。就环境群体性事件的治理而言，需要全面分析其产生的原因、治理特点和目标要求，从实际需要出发找到最为契合的治理模式。
三、合作治理模式对环境群体性事件治理的适用性分析
评价一种治理模式的优劣和适用度，应该结合治理的目标和对象进行综合考量。我国应急管理的模式变迁存在从协同治理模式到合作治理模式的发展路径，二者虽有一定的时序性，但并非先后取代关系，而是一種共存关系，各自都有存在的必要性、合理性，不能脱离具体条件和对象，轻率地认为合作治理模式必然优于协同治理模式。环境群体性事件之所以应该选择合作治理模式，主要是由环境群体性事件的性质、成因和治理目标所决定的。
环境群体性事件主要是由环境污染问题或敏感设施的安全风险问题所引发的，参与者以环境权益和身体健康利益诉求为目的，属于一种集体维权行动。此外，尽管有的环境群体性事件出现了部分非理性甚至非法行为，但总体上仍然属于人民内部矛盾范畴。近年来，由直接的环境污染所引发的环境群体性事件有所减少，但由垃圾焚烧发电厂、通信基站、“PX”项目等环境安全敏感设施的兴建所引发的邻避类环境群体性事件仍然居高不下，不少环境群体性事件的治理陷入“事发—平息—复发”的治理困局，虽然造成这种局面有多种原因，但也与以往治理模式不当不无关系。
环境群体性事件发生的直接导火索是相关主体之间的利益冲突，从主体类别来看，主要涉及地方政府、企业和公众，三者分别代表了公共利益、集体利益和个体利益。环境群体性事件的特点和成因，有别于土地征用、房屋拆迁所引发的其他群体性事件，更不同于自然灾害、事故灾难类突发事件。有效治理环境群体性事件，关键在于化解各主体的利益纠纷，找到各方利益的平衡点，实现互利共赢。为此需要各主体坚持公平正义的价值取向，在平等、互信的基础上，以法律和制度为准则，通过充分的沟通、协商甚至谈判，自主解决共同面临的问题，来满足各方合理的利益诉求，这些正是合作治理模式的核心要义和基本要求。反之，如果任何一方凭借自身的特殊优势地位凌驾于其他主体之上，造成“弱势”方的利益得不到基本满足，环境群体性事件就难以化解，即使采用行政或管控的手段得以平息，也只能治标不治本。从以往一些地方应对环境群体性事件的做法看，政府部门和涉事企业在利益纠纷化解中往往处于优势地位，信息公开不及时、不透明，平等对话协商机制不健全，公众参与形式化，造成环境群体性事件难以及时有效化解。大量经验教训表明，以各主体地位平等、对话协商、互利共赢为内容的合作治理模式，是环境群体性事件的有效治理模式。
然而，同样是合作治理模式，对于自然灾害、事故灾难类突发事件的治理则未必合适。自然灾害、事故灾难类突发事件主要不是利益诉求引发的，治理的主要目标不是利益纠纷的化解，而是救灾减灾，挽救人员生命，减少财产损失，这需要投入大量的人、财、物资源，需要集中统一的领导体制以及高效顺畅的运行机制。为此，不仅需要多元主體参与，还需要有一个核心主体发挥主导作用，这就形成了一种典型的“中心—边缘”治理结构，这种治理结构虽然也不排斥各参与主体可以沟通、协商，但为了追求效率，更倚重命令、强制的手段，这正是协同治理模式的基本特点和要求。协同治理模式在应对自然属性较强的重大突发事件中优势明显，相对于政府单一主体治理模式，是一种超越和发展。但是，协同治理模式，因其参与主体地位的非平等性、对话协商的不充分性、手段的强制性、利益的非均衡共享性，对于社会属性较强的环境群体性事件的治理，却有明显的局限性和不适应性。
每一种治理模式都有特定的功能和适用条件，合作治理模式更能彰显民主、平等、公正、互信的思想，能更好满足环境群体性事件治理的条件要求，平衡多元主体的利益关系，因此应该成为环境群体性事件治理的必然选择。
四、完善环境群体性事件合作治理模式的实现机制
合作治理模式对于环境群体性事件治理的适应性、可行性启示我们，应该从过去偏重协同治理的模式走向更加注重合作治理的模式。合作治理代表了一种理想的治理状态，有一个不断发展成熟的过程，就我国目前的治理水平和条件来看，要实现真正意义上的合作治理还有差距和难度，但是，“以合作的理念和精神来处理当前各种各样的社会事务，显然是我们必须作出的选择”[14]。因此，我们应当努力培育合作精神，积极践行合作治理模式。在现阶段，合作治理模式的形成及其作用的有效发挥，还不可能完全依靠自组织机制来实现，需要积极创造各种保障条件，完善相应的实现机制。
（一）完善合作治理主体的权责匹配机制
环境群体性事件的合作治理，多元主体地位平等是关键因素。主体地位平等，除了各主体拥有参与环境群体性事件合作治理的平等机会外，还要求各主体的权利与义务对等，完善主体权责的科学合理匹配机制是实现合作治理的基础性条件。从我国各领域的治理主体构成看，一般是“一核多元”结构，即除作为领导核心的党组织外，还包括政府、人大、政协等国家机构，以及企事业组织、群团组织、社会组织、媒体、公众等。具体到环境群体性事件的治理，常常涉及的主体是地方政府、企业、公众、媒体、环境类社会组织等，而直接主体则为环境问题的责任方与利益受损方。客观上看，这些相关主体在权力、实力等方面存在较大悬殊，在环境群体性事件合作治理中投入的资源和发挥的作用也会有差异，但各主体的投入与回报或者承担的责任与获利应该对等公平，以避免出现“以大欺小”的结果，只有实现各主体权责科学合理匹配，才能保障公平的互利共赢。
完善合作治理主体的权责匹配机制，要根据合作治理的目标任务，各主体的特点、优势以及诉求，科学合理界定和明晰党委领导下的政府、企业、媒体、社会组织、公众五大基本主体的权责。政府组织作为公共利益的代表，要利用自身的优势为实现合作治理创造良好的条件，做坚持走绿色发展道路的引导者和推动者，制定和落实生态环保政策制度；
面对环境矛盾纠纷，在发挥好引导、组织和协调作用的同时，还要保持公正立场，不干预、不偏袒任何一方。企业要首先做好环境污染防治和安全生产经营，努力预防环境突发事件的发生，事发后积极参与应急处置工作，并协助做好善后工作。各类媒体要加强自律，认真履行自身的社会责任，客观公正地报道和传播信息，助力环境信息公开透明，引导形成正确的社会舆论，并开展环境舆论监督，参与环境科普宣传教育活动。各类社会组织要利用自身的中介性、独立性、面向基层、联系广泛的优势，在协调沟通、维护社会稳定方面发挥缓冲器和调节器作用。公众要树立依法理性维权观念，全过程参与环境群体性事件的治理工作，积极建言献策，监督政府部门和企事业单位的环境履职行为。
（二）完善环境信息的公开透明机制
为实现环境群体性事件的合作治理，环境信息的公开透明是一种重要的保障机制。环境信息，主要包括政府部门的环境信息和企业的环境信息，内容主要涉及政府部门的环境保护政策、环境发展规划，企业的排污和污染处置信息、设备设施的安全信息、环境质量影响评估信息。地方政府和企业拥有环境信息优势，合作治理的各主体只有平等地分享环境信息，拥有平等的知情权，才能平等地行使环境治理的表达权、参与权、监督权。如果环境信息不能及时公开透明，必然造成参与主体相互猜疑，难以平等对话协商，加剧环境利益冲突化解的难度。以往不少环境群体性事件的发生与环境信息的及时公开透明不够相关，如有的地方政府部门和企业，信息公开迟缓、不充分，甚至封锁信息，出现环境项目“上马”后附近居民才知晓的情况，引发居民的强烈抵制。完善环境信息的公开透明机制已成为环境群体性事件合作治理亟待解决的问题之一。
坚持环境信息公开的三项原则是完善环境信息公开透明机制的基本条件。一是坚持及时性原则。地方政府、企事业单位、环境项目建设单位，要在第一时间公开信息，抢跑在谣言前，越早越好。特别要注重事发前主动公开，“防止出现因舆论压力而事后补救性公开”[15]，以免造成被动局面。二是坚持真实性原则。无论在常态还是危机状态下，都必须保证公开的信息客观、真实、可信，要态度坦诚，敢于正视问题，不掩盖事实真相，严禁弄虚作假，也不能以“善意”的谎言忽悠公众。三是坚持全面性原则。要兼顾环境群体性事件治理各阶段、各方面的信息，避免选择性公开、避重就轻、报喜不报忧。除国家法律法规要求不能公开的信息外，都要尽可能全部公开，不仅要公开结论性信息，还要公开细节性信息、论证性信息、不同意见信息[16]，以最大限度保证公开信息的充分且具体。
（三）完善环境利益诉求的表达与回应机制
环境利益诉求的表达，主要是指受到环境污染危害或环境设施安全威胁的普通居民、法人、社会组织提出利益诉求，他们是利益受损方，作为供需关系中的“需求侧”存在。回应是指环境责任方对诉求方的反馈，包括积极与消极两种反馈态度，接受与否决两种反馈结果，处于“供给侧”地位。利益诉求的表达与回应构成一组“供需”关系，任何一方面出现障碍问题，都难以实现双方良性互动，以致产生矛盾冲突。大量经验教训表明，不少环境群体性事件是由于利益诉求表达渠道不畅或者诉求未得到及时、满意的回应而引发的。因此，完善环境利益诉求的表达与回应机制对环境群体性事件具有积极的预防作用。随着公民权利意识的觉醒，一般不存在利益诉求表达的愿望和动机不足的问题。目前回应方存在的问题相对突出，表现为回应不及时、不充分，回应方式不当。在互联网时代，能否对公众利益诉求有效回应，已经不存在技术和渠道障碍问题，主要的障碍来自于回应主体的认识和态度问题。
完善环境利益诉求的表达与回应机制，需要提高供需双方的互动程度。首先，在完善环境利益诉求表达机制方面，一是教育引导公众理性表达环境利益诉求。要培养提高公众的法律意识和依法维权能力，帮助公众善用法治思维和手段表达利益诉求。二是拓展公众环境利益诉求表达渠道。要继续完善传统常规渠道，如听证会、意见征询会、领导信箱、环境公益诉讼、環境信访等，同时还要创建新的渠道，如政府部门和企业的网站、微博、微信公众号等。三是发挥相关社会力量的协同作用。要发挥环保类社会组织的协同参与作用、基层群众组织的沟通和诉求反映作用、大众媒体的民意表达和沟通作用。其次，在完善环境利益诉求的回应机制方面，一是坚持科学的回应原则。要保证回应的及时高效、全面客观、有理有节，切实起到预防冲突事件的作用。二是加强环境利益诉求回应的制度建设。要就回应主体、回应内容、回应时机、回应方式、回应渠道、责任追究等内容制定可操作的回应标准和流程。三是完善环境利益诉求回应的评估和监督机制。把评估和监督作为确保回应效果的重要环节，重点对回应的满意度进行评估，并强化对回应的监督，包括全过程监督和全领域监督、内部监督和外部监督、行政监督和司法监督。
（四）完善多元主体的对话协商机制
通过对话协商化解环境领域的矛盾纠纷是具有中国特色的一种协商民主形式，协商民主“在民主决策、民主管理、民主监督等全过程人民民主的各个层面，都具有不可或缺的特有功能和制度优势”[17]。建立在民主协商基础上的对话协商机制为环境群体性事件的治理开辟了一条民主治理的正确途径。环境群体性事件的治理，面对的是复杂的利益纷争，追求的是互利共赢，如果任何一方凭借自身的特殊地位或实力，强求其他参与方服从自己的意志，以获得最大利益，不仅有违民主协商的精神，也无助于问题的真正解决。环境群体性事件合作治理的各主体地位平等，也必然要求采用对话协商的手段，将各利益主体置于平等地位，充分尊重各主体的利益诉求，本着自己的事情自己作主、自己商量解决的原则，实现矛盾纠纷的化解。对话协商的手段虽然具有柔性特点，但合作治理并不排斥刚性的法治手段，法治可以防止行政权力的干预和主导，避免人治可能造成的不公平，在法治框架下开展对话协商正是实现有效对话协商的保障条件。
针对目前环境群体性事件合作治理中对话协商存在的不足，要按照党的十八大提出的推进协商民主广泛、多层、制度化发展的要求，完善对话协商机制：一是扩大对话协商的主体范围。从对话协商的参与主体来看，凡属于利益相关者，都应该纳入对话协商的范围，保障更广泛的主体拥有参与权；
从对话协商的内容来看，凡涉及各利益相关者的共同事项，都应该列为对话协商的议题；
从对话协商的过程看，应该涵盖环境群体性事件合作治理全过程的对话协商。二是创新对话协商的渠道。要构建多样、畅通、有序的对话协商渠道，除继续利用好传统的对话协商渠道外，还要利用现代信息技术，创建有助于地方政府、企业、公众、媒体、社会组织对话协商的各种新型渠道。三是完善对话协商的保障制度。对话协商的机制需以制度为载体和保障，要重点围绕对话协商的事项、具体方式、程序来建立系列制度规范。
（五）完善合作治理的信任机制
信任是合作的前提和基础，合作又反过来促进信任。环境群体性事件的合作治理是一种多元主体参与的共同行动，各主体之间的相互信任成为合作治理的纽带。以往一些地方发生的环境群体性事件，多数与主体之间缺乏信任有关，如官方公布的那些“安全风险小”“技术很先进”“措施很可靠”的邻避项目，仍然遭到公众质疑甚至坚决抵制，与社会信用的弱化不无关系[18]。以信任为起点开展环境群体性事件合作治理，能够促使各主体在涉及共同问题和利益的对话协商中减少猜忌，以诚相待，包容理解，加快矛盾冲突的化解。目前合作治理面临的重大考验之一，就是参与主体的互信度不高。因此，重塑社会信任，特别是提升地方政府和企业的公信力，已经成为环境群体性事件合作治理亟待解决的问题之一。
合作治理需要各主体相互尊重包容，诚实守信，“合作的过程更多地表现出道德的特征”[19]，诚实守信就是一种道德，是合作治理必须筑牢的底线。完善合作治理的信任机制：首先，加强社会信用体系建设。社会信用体系主要由政府信用、企业信用和公众信用构成。政府要做社会信用体系建设的推动者和示范者，企业要树立诚实经营的良好形象，公众要做重信用守信用的好公民。其次，完善合作治理的信用监督机制。要完善合作治理体系内外部的信用监督以及全过程的信用监督，全方位、动态监督合作治理各主体的信用状况，提升合作治理的整体信用水平。再次，完善合作治理各主体互信的保障机制。一是完善各主体之间的信息沟通机制。互信的建立是一个公平分享信息和平等沟通的过程，必须拥有及时充足的信息来源。二是完善各主体的互利共赢机制。以共建共治共享为导向的合作治理结果，应该是各主体在合作中都能获得自身的合理利益，否则将对合作的意义和公平性产生质疑，持续稳定的互信也将不复存在。
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