孙秀雅
(安徽省招标集团股份有限公司，安徽 合肥 230000)
近些年，国内鼓励市政基础设施工程采用PPP模式，有助于分摊风险、提高工程开发的专业性。如今，我国市政PPP项目较多，并且都有各自的独特性，难以提炼出普通适度的规律，PPP项目具体采取的模式各有优劣。再加上市政基础设施工程存在投资规模大、资金回笼慢、各方协调难度高等投资风险，运行模式也需结合当地政策环境确认，因此下文选择讨论特定的市政PPP项目[1]。
1.1 应用PPP模式必要性
1)丰富投资主体，缓解财政支出压力。市政基础设施工程选择PPP模式，获取大量社会资金用于公共设施升级与运营管理，切实改变原本只有政府主体进行投资、运营的模式，把其中的大多数风险分摊给社会资本。这样不仅便于利用社会资本市场前沿管理经验，创新工程建设与设施运营等的工作，令社会资本有效衔接与承担公共设施建设运行责任，保障了工程建设工艺与投资上的基础。此外，在获得社会资本后，还能缓解地区财政压力，缩小政府投资规模，控制债务增量，促使政府债务治理实力得以加强。结合有关研究结论来看，PPP模式引入市政项目，可以使政府省去约10%到17%的投资成本。
2)利于转换地方政府职能，更新管理观念。在公用领域基础设施提升项目中引入PPP模式，使更多社会资本参与，让政府能够借此“脱身”，角色也从原本的提供者，调整成监管者，有助于提升工程施工效果与公共服务品质。PPP项目中，社会资本方负责融资与开发、运营中的大多数任务，由此换来相关项目范围内的特许经营权[2]。公共项目运营中，社会资本方能利用自身在管控与运作等方面的资源，保证地方基础设施稳定运营与管理效果，更好地满足公众对基础设施产品及服务的需要。
3)可减少基础设施运行成本，优化资金利用率。PPP项目能够展现出政府方面与社会资本方的优势特点，彼此形成互补。具体来讲，PPP项目中政府能提供政策优惠，并起到工程监督的作用，给工程开发提供配套服务，还分出精力监管项目建设与运营。而社会资本方则拥有相对更强的运营管理能力，可有效控制运营支出，保障项目的可持续性。
4)实现社会经济效益汇总，优化公众对于地方公用产品与服务的满意度。PPP项目中，政府与社会资本方的组合，直接围绕工程建立公司，实现不同优势资源的整合。工程运营者能够给政府部门提供技术与资金，调整公用项目投融资的形式，加快项目推进速度，注入先进的管理经验与模式。
5)可控工程风险，保障工程质量。霍邱县工程使用PPP模式，实现在开发初期完成风险分摊，加强工程风险的可控性，保持项目运行的稳定性。同时，因为社会资本方需要完成前期建设与后期运营的任务，使其早在建设中就格外重视工程质量，尽可能控制投资规模，合理压缩开发周期，这样能够保证工程交付时间与运营状态。
1.2 应用PPP模式的可行性
首先，政策制度保障。根据现有的政策文件来看，PPP模式拥有深厚的制度保障。政策制度支持各地方部门结合自身财力，借助购买服务以及特许经营等形式，对交通、养老与环保等方面，通过不同的项目运行形式，提高公共产品与服务的完善程度。另外，相关指导文件还明确指出，公共服务方面可采用政府与社会资本合作的形式，这样能够转换政府职能，调动市场活力，挖掘新经济增长点。
其次，良好的工作基础。市政基础设施工程的总投资几乎都达到亿万级别，开发规模较大，而且投资内容属于基础设施，稳定性较高，是国家倡导引入社会资本的范畴，满足政府与之合作的前提条件。另外，市政基础设施工程的社会效益突出，而且在工程前期策划中组织大量调查工作，掌握本地居民的真实需要，具有开展PPP项目的工作基础。
再者，政府保障基础条件好。现阶段，各地在开发PPP项目上都有较大的兴趣，政府也非常注重该类项目的建设进展与管理，为此特意设置备选PPP项目数据库，保证相关工程能够有序推进。而且根据相关政策要求，PPP项目中，财政支出责任比重达到5%的地区，不应继续增加财政付费工程[3]。
最后，市政项目中，社会资本方拥有运营管理优势。市政基础设施工程利用PPP模式，主动挖掘包含投资、施工、运营等项目全过程的合理运作形式与制度设计方向，能够推动地方交通道路设施的管理优化，全面转化政府职能，优化市政道路开发管理的质量。另外，社会资本的加入，带来前沿管理经验，改进工程风险责任格局，优化项目后期运营管控效率，维护使用者的利益。现如今，我国市政基础设施领域的市场环境在慢慢成熟，可调用的社会资本规模愈发庞大。而交通作为经济发展的重要因素，市政道路成为社会资本方比较重视基础设施类型。所以，市政基础设施工程选择PPP模式，社会资本引入不会成为阻碍。
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2.1 霍邱县
霍邱县地处安徽省西部，面积有3239km2，境内地形主要是平原，集中在北部，南部丘陵居多。该县2020年GDP达到227.6亿元，同比上涨3.4%。其中，第三产业的比重虽然有所下降，但其整体贡献率依旧远高于其他两个产业。
县域内主干道有18.77km，线密度有1.29km/km2；
次干道全长是21.39km，线密度达到1.47km/km2；
支路长度总和是42.59km，线密度高达2.92km/km2。按照当地城市规划标准，县域主干路与次干道红线分别是30～50m与20～30m。在该县主城区内尚未有序建成公共停车场，居民车辆大多停放在住宅区与路边、单位停车位等。而且人行道也存在老化与破损的情况，缺少无障碍设施，交通指示信息规范性有待提高。
2.2 工程基本建设内容
本工程建设范围包含霍邱县城区中的市政基础设施，主要有新建与改造21条道路交通，施工项目有道路、排水、弱电排管、照明、景观绿化与电力排管等。由于下文主要分析该项目中的道路工程部分，因而仅针对该部分展开阐述。工程中道路平面建设是基于已有路网规划与红线进行改造；
横断面按照霍邱县的具体交通需要，各个路段都进行分流处理，根据原本道路的横断面形式，调整各部分的宽度。
2.3 县域市政道路原状
一方面，县域城区路网分布不当，道路交通疏解难度大。因为一些历史遗留问题，该县主城区内个别主干道路段流线不畅，留有许多“断头路”与“丁字路”等，未能使交通线路形成闭环[1]。比如在人流量相对较大的主干道路段，缺少分流支路，导致交通衔接不畅，加重个别路段交通堵塞的问题。而且主城区还存在排水方面的问题，市政系统未能进行雨污分流。整体来看，该县域道路断面建设统筹性不足，断面形式过于混乱，红线标准不统一，限制交通流线运行。而且县域原本的道路两侧，乱停乱放已属常态，导致正常机动车行驶路面变窄，进一步加重交通组织压力。
另一方面，城市资源分配与该县成长速度不匹配。结合项目现场情况调研结果显示，该县新区安置房虽然完成大半，但附近基础性设施并未得到落实。为优化主城区交通环境，合理增加一些配套设计，该地启动市政道路项目，提高原有道路的通行水平，促使基础设施有效升级，保证土地利用率。
该县政府利用PPP模式，选择相对更优的社会资本，相关政府部门和社会资本联合开设SPV公司(项目公司)，掌握霍邱县工程运营维护权，不仅要维护工程的所有资产，还需履行公共服务责任。下文单就霍邱县项目中的道路工程，对其运用PPP模式方面进行展开分析。
3.1 现有PPP运作模式
目前PPP项目的运作模式有很多种，简单来讲：委托运营，政府把存量公共资产实际运营责任转移到SPV公司或是社会资本，而政府方面则具备所有权，仅需承担委托运营费即可；
管理合同，以授权的形式把存量公共资产相关任务交到SPV公司与社会资本手中，所有权同样不会发生变更，这种形势下政府只需承担管理费；
建设—运营—移交，此类形式的PPP项目，社会资本会在一定期限内参与到工程整个生命周期，待合同期满，各项权利重新回到当地政府手中；
建设—拥有—运营，此时PPP项目所有权落在社会资本或者SPV公司上，通常没有“期满”的情况，并且所有者需履行事先约定的公益性条款；
建设—拥有—运营—移交，该种模式下SPV公司和社会资本只在PPP工程运营期间持有所有权；
转让—运营—移交，政府把相关资产所有权，以有偿的形式转给SPV公司、社会资本，在合同期限内，由被转让方对资产进行运营与维护管理、用户服务，期满则需连带资产与所有权，都要转回给政府；
改建—运营—移交，其是在上一种模式基础上，将转让对象压缩到改扩建的范围内；
租赁—运营—移交，把存量与新建资产实际运营与维护、用户服务的工作，交由社会资本负责，而政府方面则持有投资职责与所有权[4]。对于该类PPP项目，社会资本一般是借助向实际使用者收费获得回报，并且还需按照比例把收益转给政府，相当于租赁成本。
3.2 霍邱县工程PPP运作特点
结合霍邱县工程的主要特点，PPP运作方式的影响条件有4项。1)没有运营收益。霍邱县工程是市政道路，具有公益性特征，投资体量大、建设周期短，待项目投入使用后主要依赖财政资金保持基本运行；
2)风险分配格局。工程合同范围包含建设与运营，其中商业化风险是社会资本负责，而政策与法律等方面的风险落在政府身上，其余一些不可抗力的问题则是双方一同承担；
3)融资需要。霍邱县工程是SPV公司主导融资，如今我国金融市场已经尽量拓宽PPP项目的融资路径。实际操作中，融资担保为预期现金流，而且不管是有限追索，还是无限追索，都能够轻松获取金融帮助。假设SPV公司未能达到融资目标，需要参与的社会资本方，调用各种渠道处理融入问题，保证SPV公司可以获得足够的融资；
4)资产期满处置方式。霍邱县工程选择当运营到期后，SPV公司需归还给政府。
3.3 PPP模式应用方式流程
霍邱县项目经过前期调研，根据现行的一些政策与相似工程实践经验，最终采取“建设—运营—移交”与“改建—运营—移交”两种形式。合作方胜利SPV公司，由县政府予以该公司在此项目上的投融资与建设、运营管理的资格，而政府方面则利用付费形式，让SPV公司取得适量回报。待合同期满后，整个项目要无偿转移到县政府，亦或政府指定机构。
县政府制定霍邱城投出资10%，并通过授权的形式，建立相应的管理处。由管理处利用公开招标的方法，确定合作的社会资本，而社会资本需承担90%的投资，与霍邱城投合作成立SPV公司。管理处与SPV公司签订PPP合同，并对后者进行监督监管，项目启动资金通过金融机构给SPV公司发放融资款，同时县财政局会向SPV公司支付相应的服务费。SPV公司负责对市政项目进行一系列的建设管理，完工后的项目等到合同期满，需要SPV公司将项目交给县政府、指定机构。
3.4 PPP模式具体实施方案
3.4.1 交易结构
一方面，工程投融资形式。霍邱县工程中，政府授权的管理处是实施机构，可以选择合作的社会资本，并由社会资本和霍邱城投建立合资组成SPV公司，拥有该工程的运营维护资格。管理处相当于代表政府的签约人，和SPV公司具有合同关系。SPV公司根据合同要求，合同生效3个月内需做好融资交割，倘若并非SPV公司方面的原因造成融资不足额，在政府首肯后，能适当延长融资周期。待融资结束后，SPV公司就应根据合同完成相关建设运营任务。而政府在此期间需支付服务费用。合作期满，项目由政府、指定机构持有。
另一方面，投资回报。回报机制就是工程收入的主要来源，如财政支付、使用者收费等，这根据工程属性确认。回报机制能够影响社会资本方投资成本回笼与稳定程度[5]。根据项目属性能分成多种回报机制，本工程是市政道路，属于非经营性项目，因此回报机制为“政府付费”。项目参与股东的回报方式略有不同。在政府方面，霍邱城投利用SPV公司提供分红收回投资。一般条件下，其是根据股权比例，即10%得到分红利润，而本工程中的政府方并不参与分红。在社会资本方面，由公开招标渠道成为股东的部分，并拥有建设资质与经验、实力，不仅能取得作为股东的基本利润分红，也能利用EPC合同得到道路建设利润。为保证项目能够有序推进，实施激励相容机制，让社会资本方固有的利己思维，可以给政府与公众带来积极的利益。在霍邱县工程中，实际采用的此种机制则反映在两个层面：SPV公司负责建设与运营等任务，政府则利用绩效评价，调整公司收益比例。也就是说市政道路建设品质，关系到社会资本的成本投入，有效引导社会资本站在工程整个生命周期的视角进行建设安排。通过激励相容机制，充分引导社会资本利用优化管理与增效等方式扩大自身的项目收益，而这也有助于加强对整个工程成本的管控。
3.4.2 采购程序
由于霍邱县工程的边界条件以及技术经济参数都比较全面与清楚，采购时不会有变更的情况，所以比较适合公开招标的形式，并采取一次性招标，确认整个工程的负责主体。在采购环节中，现需建立专门的项目组，负责一切采购准备，整理相关资料，落实采购条件，并制定详细的工作方案，用于指导后续的采购工作。在生成采购文件并发布公告后，组织招投标活动。最终评标选出1～3个候选人。随后进入合同谈判阶段，工程管理处在确认预中标方后，和其确定谈判备忘录。当双方协商一致后，在和中标方签署合同时，先要完成公示与公告。在签订合同后，为降低项目运行风险程度，政府会和中标方签订备忘录，划分各自任务与权责。
3.4.3 监管体系
1)履约管理。其是在政府和SPV公司建立合同关系后需考虑的问题。政府授权的实施机构，需根据合同约定，对SPV公司与社会资本履约进行督促。该种监管模式中的效力不属于行政权力，是基于平等合作关系下，双方协商的结果。而履约管理内容只在合同范围内，合同约定的全部情形各方都要遵守，而对于合同期内出现的其他情形，则需双方平等协商决定。该项目管理处有义务定期检查工程运营期间的一些重大事项，如结算与股权转让等，假设违反合约，并危害公共安全与利益，政府可以实施否决权[6]。另外，PPP项目一般都会载明履约条款，并说明相关担保。
2)行政管理。传统监管部门负责工程审批与进入环节，而审计部门需监管工程建设期及运营期的财政应用进度。工程实施机构(管理处)配合所有主管部门完成监管，保障工作动态性与效率。其中，工程运营阶段主要监管内容是成本与价格、运营状况等；
工程移交阶段，需确认特许经营权的移交与合约履行进度，维护公共部门利益。
3)公众监督。对于PP项目开展的公众监督，①社会宣传，由媒体渠道把项目有关信息告知公众，营造出和谐的互动氛围；
②舆论监督，项目实施期间，主要由官方网站及新闻媒体等渠道，实现舆论监督；
③公众参与，公众能利用网络与电话等渠道进行监督，或者向上级机关与检察机关、主管部门进行投诉举报，也可直接走法律程序[7]。
3.4.4 绩效管理
1)绩效监控。霍邱县工程中主要分成两步，一是先由SPV公司进行日常的绩效管理，根据实施机构给出的标准，定期提供监控报告。通过对比绩效目标，确认实际偏差与成因，由实施机构给出纠偏建议策略，保留相关记录。二是反馈报告。针对偏差问题，要求实施机构对有关部门与SPV公司进行反馈，确认偏差成因责任，做好纠偏处理[8]。
2)绩效评价。其是按照工程合约内容实施的管理工作。一方面，建设期。霍邱县工程建设时间是3年，绩效评价对象就是完成建设任务，保证推进速度与施工质量等满足合同目标，达到预期效益。在竣工验收之后的1个月，由实施机构派遣专业小组作出评价。另一方面，运营期。对于项目该阶段的绩效评价，按照一年一次的频率进行评估。而SPV公司则需做好修复缺陷的工作，保障基础设施正常使用[9]。
霍邱县市政基础设施提升PPP项目的内容是道路，具有明显的公益性特征。在选用PPP模式时要结合此项特点。该工程设置了实施机构，代表县政府和社会资本进行合作。同时，为保证工程顺利建成，确保成品质量，对合资成立的SPV公司采取激励相容机制，使社会资本可以关注到市政道路的整个生命周期。总的来看，该工程采用的PPP模式比较合理，可以作为类似项目的参考对象。
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