许梅 梁雪
摘要：知识产权行政检察实践存在着监督位序边缘化、监督案件类型单一、一体化办案机制亟待强化等问题。为有效解决这些问题，应以能动监督、精准监督、类案监督、源头治理作为知识产权行政检察职能的定位维度，在此基础上，通过探索设立跨行政区划知识产权检察机构、积极运用上下联动一体化办案机制、加强检察机关与行政执法部门、审判机关外部协同机制建设、依托大数据信息平台，实现穿透式监督，稳步提升知识产权行政检察队伍专业素质，实现知识产权行政检察职能的优化。
关键词：知识产权；
行政检察；
法律监督
中图分类号：D923.4
DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2023.02.005
知识产权综合司法保护能够为权利人提供刑事、民事、行政、公益诉讼等多种检察职能的综合性保护，是加强新时代知识产权检察工作的基本目标。知识产权行政检察工作包括行政执法监督与行政诉讼监督，事关依法行政和公正司法，在提升知识产权检察综合保护质效方面具有不可替代的作用。在知识产权检察实践领域，较之刑事检察和民事检察，行政检察职能较为薄弱，亟需优化行政检察职能，推动行政检察走深走实，为实现知识产权综合司法保护赋能助力。
一、知识产权行政检察实践审视
2020年以来，为贯彻落实新时代知识产权检察工作部署，C市人民检察院成立了知识产权检察办公室，积极推进知识产权刑事检察职能、民事检察职能和行政检察职能集中统一的办案模式，发挥行政检察职能作用，推动行政机关依法行政和审判机关公正司法。同时，C市两级检察机关的知识产权检察工作也存在着一些不容忽视的问题与不足，制约着知识产权行政检察工作实践成效的进一步提升。
一是监督位序边缘化。人民检察院是国家法律监督机关，受监督理念、机制和能力的影响，刑事监督始终是人民检察院法律监督工作的核心职能。因而在知识产权监督位序方面，刑事监督处于首要地位，民事监督次之，行政监督再次之，行政检察监督在知识产权检察工作中处于边缘化地位。[1] 以长春市两级检察机关为例，2020年11月至2022年11月，办理知识产权刑事监督案件112件，民事监督案件12件，行政监督案件3件，刑事、民事监督案件数量与行政监督案件数量形成了极为明显的量差对比。
二是监督案件类型单一。近年来，长春市两级检察机关办理的知识产权行政检察监督案件主要集中在商标权领域，占比近90%，案件类型呈现较为突出的单一性特征。
三是监督线索发现与移送渠道不畅。检察机关通过与市场监督管理部门建立行政执法信息协同机制，可以获得一些行政执法信息，但此类信息主要集中在市场监督管理部门向公安机关移送的具有刑事检察监督价值的行政执法与刑事司法衔接信息，而具有行政检察监督价值的行政执法违法信息较为少见。此外，刑检部门在办案过程中发现的行政执法违法线索可通过线下方式移送给知检部门，此种移送方式具有较强的随机性，移送数量在很大程度上取决于刑检部门的线索发现与甄别能力。
四是监督案件办案力量薄弱。知识产权行政检察案件涉及知识产权法、行政法与行政诉讼法等相关部门法，需要办案人员具有较强的非刑事专业素质和办案能力，对行政执法行为和审判行为的合法性与合理性作出正确判断，但现有办案人员多从刑事检察部门抽调，缺乏知识产权案件理论知识储备和办案经验积累。同时，办案人员仍然受制于刑事检察思维惯性的影响，在行使调查核实权时习惯于适用限制当事人或案外人人身自由、查封扣押财产等刑事追诉证据调查措施，从而混淆了刑事检察追诉职能与行政检察监督职能之间的界限。
五是监督一体化机制亟待强化。以C市知识产权行政执法体制为例，按照深化市场监管综合行政执法改革要求，仅有市级市场监督管理部门具有知识产权行政执法权，区级市场监督管理部门不具有此种执法权。同时，在知识产权行政诉讼管辖方面，以C市市场监督管理部门为被告的一审行政诉讼案件，由C市铁路运输法院集中管辖，二审案件则由C市知识产权法庭管辖。现行知识产权行政执法体制和行政诉讼跨区域管辖机制导致基层检察机关处于无案可办、法律监督职能作用闲置的状态，市级检察机关的现有办案力量不足以实现对行政诉讼生效裁决进行全面的法律监督，从而不能在两级检察机关之间形成充分有效的法律监督合力。
二、知识产权行政检察职能定位
解决知识产权行政检察工作存在的问题，离不开在应然层面厘清知识产权行政检察职能定位，进而为优化知识产权行政检察职能提供理念引导。具体来讲，应从四个方面定位知识产权行政检察职能。
一是能动监督。监督的本义在于查看并督促，监督权的启动和行使方式具有主动性特征。能动监督要求知识产权行政检察工作要更积极地履行保护创新推动发展的法治责任。坚持创新是发展的第一动力，坚持保护知识产权就是保护创新的法律监督导向，以更为积极的方式自觉主动地行使法律监督权，及时发现行政执法和行政诉讼领域的监督线索，有效纠正行政执法违法行为和行政诉讼违法审判行为，更好地服務经济社会创新发展大局，为实现经济高质量发展，建设创新型国家提供更加有力的司法保障。
二是精准监督。精准意味着精确、准确，精准监督在关注监督数量的同时，更为注重监督质量和实效。要注重监督线索的精准性，尤其是行政执法行为量大、面广、点多，检察机关的监督力量不足以支撑起全面监督。为此，要以行政执法违法行为和行政诉讼违法审判为监督重点，以行政非诉执行、行政诉讼已结案件为切口发现和获取监督线索，突出行政执法、审判和执行的合法性监督。当然，如果行政执法机关和审判机关在行政处罚额度、事实认定等方面不当行使或滥用自由裁量权，那么，根据实际情形，则有必要启动合理性监督。这既能够保证在有限的监督力量和资源约束条件下对行政执法行为和行政审判及执行行为的有效监督，又体现了法律监督机关对行政执法机关和审判机关正当行使自由裁量权的必要尊重。显然，这更为符合知识产权行政检察的有限性、补充性特征。[2]
三是类案监督。检察机关是保证国家法律统一正确适用的司法机关，这不仅要求国家法律在个案中得到正确适用，更需要国家法律在类案中得到统一的正确适用，也就是从“点”上的个案扩及于“面”上的类案，通过类似案件类似处理实现行政执法尺度和行政审判尺度的统一。知识产权行政检察实践中，商标、专利、植物新品种等授权确权类行政案件由北京市检察机关进行法律监督，其他地区检察机关主要针对行政处罚类案件进行法律监督。知识产权行政处罚案件主要涉及《行政处罚法》《商标法》《专利法》《著作权法》《植物新品种保护条例》等法律法规的适用，行政执法机关与行政相对人之间的争议集中在侵权、假冒类行为的认定及行政处罚的程序、种类、执行等方面。因而，行政处罚案件更易于归集为具有共同特征的个案所构成的类案群，更有条件透过个案监督实现类案监督，以更小的监督成本实现更大的监督实效，特别有助于相关国家法律在类案层面得到统一的正确适用，实现法律监督目标。
四是源头治理。法治是社会治理的基本方式。“人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理。” [3]知识产权行政检察实践不仅具有有效纠正行政执法违法行为和行政诉讼违法审判、违法执行的司法属性，也具有助推知识产权行政管理与行政诉讼效能，激发全社会创新创造活力的社会治理属性。知识产权行政检察工作不应止步于违法性的监督与纠正，更应自觉关注此种违法性所具有的倾向性、普遍性特质及其对知识产权行政管理与行政诉讼效能的消极作用，能动运用行政检察职权参与知识产权领域的社会治理。通过检察意见、建议等方式推动行政机关和审判机关及时从源头上堵塞管理漏洞，完善依法行政和公正司法所需工作机制，确保其始终以法治思维和法治方式调节知识产权法律关系，强化知识产权法律在权利救济和解决纠纷中的权威性作用，从而避免同类问题再次发生，推动解决一个地区、一个行业、一个领域的突出问题，拓展和丰富知识产权行政检察工作的社会治理意义。
三、知识产权行政检察职能优化路径
按照知识产权行政检察职能定位要求，结合知识产权行政检察实践现状，可以从五个方面确定知识产权行政检察职能优化路径。
一是探索设立跨行政区划的知识产权检察机构。目前，人民法院在知识产权案件立案数量较多的部分地区设立了跨行政区划的知识产权法院（庭），综合行使知识产权民事、行政、刑事审判职能。针对人民法院知识产权审判体系的改革实践，检察机关应通过回应性改革[4]，探索构建与之相适应的知识产权检察监督体系，行使对知识产权法院（庭）管辖案件的法律监督权。可供选择的优化方案有三种。第一，在设区的市级人民检察院内设知识产权监督机构。在人民法院知识产权审判体系中，知识产权法院是依法设立的专门法院，知识产权法庭是省会市或计划单列市中级人民法院的派出机构，均以自己的名义独立行使审判权。但检察机关的知识产权办公室是设区的市人民检察院的内设机构，不能以自己的名义独立行使检察监督权，明显低于知识产权法院（庭）的审判主体层级，缺乏检察监督主体的权威性。第二，由知识产权法院（庭）所在地的同级人民检察院行使跨行政区划知识产权案件检察监督职能。知识产权检察监督工作应具备专门化、集约化特质，如此才能形成足够充分的专业性监督力量。但知识产权法院（庭）所在地的同级人民检察院所办理的知识产权案件占比较小，且办案人员的知识产权法律专业素质较为薄弱，缺乏与知识产权法院（庭）专业性审判力量相匹配的专业性监督力量，不足以支撑起知识产权检察监督职能作用。第三，设立专门性的跨行政区划知识产权检察机构。具体来讲，针对知识产权法院（庭）的检察监督机构可考虑设立知识产权检察院，知识产权检察院应与知识产权法院同级。知识产权检察院能够依法独立行使知识产权案件法律监督权，并有条件配备专业化的办案力量，具备知识产权检察监督工作所需要的主体权威性与专业性，能够有效克服上述第一种和第二种方案的不足，应成为建立跨行政区划知识产权检察制度的探索方向。
二是积极运用上下联动一体化办案机制。《人民检察院组织法》第十条规定，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作；
第二十四条规定，上级人民检察院可以统一调用辖区的检察人员办理案件。《人民检察院组织法》上述规定为积极运用上下联动一体化办案机制提供了明确的法律依据。知识产权行政检察案件在线索发现、调查取证等方面需要对接跨部门、跨区划的执法机关、审判机关及案件当事人、案外人，而重大、疑难、新型监督案件仅凭专门知识产权检察机构的办案力量不足以保证及时有效办结，这就需要自觉以检察一体化理念为指导，健全完善指挥有力、运转高效的一体化检察监督机制，推动上下级和同级检察机关之间协同配合、步调一致，形成强有力的检察监督力量。设区的市级检察院在一体化办案机制中发挥着统筹、协调、指挥、指导作用，可依法定职权整合办案资源，通过上调、平调、下调等方式统一调用辖区的检察人员办理重大、复杂知识产权行政检察案件，实现检察办案力量配置效益最大化。
三是加强检察机关与行政执法部门、审判机关外部协同机制建设。知識产权法律的统一正确适用，离不开检察机关与行政执法部门、审判机关在行政执法和法院审判尺度方面达成的基本共识，否则，容易使知识产权保护规则处于不一致、不确定状态。当前，行政执法尺度存在的问题主要表现为：证据调查收集能力不强，特别是电子证据收集方面，行政执法机关法定程序意识不强，削弱了电子证据的真实性、合法性及关联性效力；
行政处罚种类适用不能较好地体现必要、适度、比例、相称的要求，案件事实与处理结果轻重幅度容易出现不一致情形；
不注意遵循正当法律程序要求，特别是不能明确告知行政相对人享有的程序性权利及权利行使期限，容易导致行政相对人丧失法律救济机会。行政诉讼审判机关也存在上述类似问题。这些问题专业性较强，影响乃至制约着知识产权法律的统一正确适用，检察机关应积极通过个案会商、统一类案法律监督、统一行政执法及行政审判尺度等方式，与行政执法部门、审判机关达成法律适用共识，促进行政执法标准和司法裁判标准统一。
四是依托大数据信息平台实现穿透式监督。数据作为新兴的生产力要素，不仅改变着经济社会的基本面貌，也塑造着检察机关的法律监督新样态，大数据、人工智能正在为检察机关法律监督工作创造出前所未有的几何级数效能。为此，知识产权行政检察监督工作应深入推进检察大数据战略，依托大数据信息平台实现穿透式监督，透过孤立的、碎片化的案件信息表象，精准发现、挖掘类案中隐藏的监督线索并评估其监督价值，进而确立个案性或类案性的监督目标与合理的监督路径，使行政检察监督效能提升到新的层次。以知识产权行政执行案件检察监督为例。首先，在中国裁判文书网上全面搜索设定期限内辖区涉知识产权行政执法领域的裁判和执行文书，其中执行文书包括准予强制执行、中止执行、恢复执行、终结执行、终结本次执行的裁定书。其次，设计相关数据要素关键词，如申请执行日期、立案日期、送达日期、证据种类与审查、行政处罚种类与幅度、权利告知等数据要素，通过数据要素关键词与案件实有数据对比，碰撞出异常数据案件。最后，调取异常数据案件的卷宗材料，通过审查卷宗、调查核实，确定行政执法机关、审判机关在实体和程序方面存在的违法问题，并制发类案检察建议，推动违法问题的源头治理。依托大数据信息平台既可以实现源自刑事、民事、公益诉讼大数据的行政检察监督线索询查，也可以实现源自行政检察监督大数据的刑事、民事、公益诉讼检察监督线索询查。通过检察监督线索的“双向询查”，促进知识产权检察监督体系实现数据引领常态化意义上的“四检合一”。
五是稳步提升知识产权行政检察队伍专业素质。首先，要树立正确的知识产权行政检察监督理念。知识产权行政检察监督目标在于监督行政执法行为、行政诉讼审判行为的合法性与合理性，并不以追诉犯罪为监督目标。因此，刑事诉讼强制措施不能适用于知识产权行政检察监督案件，检察机关行使调查核实权、适用证明标准、审查证据证明力等均应以行政诉讼法和民事诉讼法为法律依据。其次，要加强业务培训。侵权假冒类案件是知识产权行政检察案件的主要类型，较之线下侵权案件，利用网络科技手段实施侵权行为已经屡见不鲜，此类案件侵权手段不断翻新，隐蔽性更强，定制化、产业化、链条化特征越来越明显，在法律问题和事实问题的判断与认定方面疑难程度不断加大，如侵权人是单独实施抑或与他人共同实施侵权行为、侵权行为所侵害的法益类型、电子证据调取和审查、权利人损失数额及侵权人非法侵权获利数额等问题的认定，亟待通过业务培训、制定业务指导文件等方式予以明确，以此规范检察辦案活动，提升法律监督履职能力。再次，建立科学合理的业务考评与培训机制。知识产权行政检察工作具有较强的专业性、技术性，证据审查与法律适用难度大，办案周期长，且容易触发类案监督，办案人员工作量不易计算，这就需要合理确定疑难案件及类案监督案件的工作量计算权重系数，科学评估办案人员的工作质效。
参考文献
[1]上海市人民检察院联合课题组.知识产权检察职能集中统一履行的实践与完善[J].犯罪研究，2022，（2）.
[2]肖中扬.论知识产权行政检察[J].知识产权，2017，（6）.
[3]中共中央文献研究室编.习近平关于全面依法治国论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2015：63.
[4]马一德.知识产权检察保护制度论纲[J].知识产权，2021，（8）.
作者简介
许梅，吉林省长春市人民检察院检察委员会专职委员。研究方向：检查理论；
知识产权法。
梁雪，吉林省长春市人民检察院四级高级检察官。研究方向：检查理论；
知识产权法。
责任编辑 李冬梅
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