白天成 郭建群
［摘要］回顾历史，教育减负容易陷入“越减越重”的怪圈。教育减负的“黄宗羲定律”从本质上来看，是政府政策规制與社会、市场内在动机强弱对比引发的一种波动。这种正式化制度与日常习惯法间的博弈同样影响着“双减”政策，政府、市场、社会以及政府内部之间的二重行为博弈造成政策执行过程中出现了失衡与矛盾，政策认同水平与政策执行力度均有待提升。“双减”政策利国利民，政府要促进自身与市场、社会的协调，通过教育价值引领、教育资源整合、配套机制完善等方式理顺各方利益关系，共同致力于立德树人根本任务的落实，实现对“黄宗羲定律”的超越。
［关键词］“双减”政策；
政府；
市场；
社会；
“黄宗羲定律”
［中图分类号］G521［文献标识码］A［文章编号］1005-5843（2023）03-0042-07
［DOI］10.13980/j.cnki.xdjykx.2023.03.007
一、引言
在国际竞争环境复杂严峻、国内发展任务繁重艰巨的背景下，人才是获取竞争优势、促进持续发展的关键。在2021年中央人才工作会议上，习近平总书记强调：“要坚持党管人才，坚持面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，深入实施新时代人才强国战略，全方位培养、引进、用好人才。”教育是人才培养的核心，十八大后党和国家不断推进教育改革，明确了教育工作立德树人的根本任务，在提升教育公平、教育质量等方面取得了显著成果。2021年7月党中央和国务院印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（下文简称“双减”政策），这又是教育改革的一次创举，其旨在优化义务教育阶段良性生态、促进学生健康成长与全面发展。但“双减”政策落地过程中受到了众多争议，这是因为教育不仅仅是国家培养人才的重要途径，也是优化代际传承与阶层流动的基本方式，还牵涉代表市场方的培训机构的利益。当多元主体理念与价值未达成一致时就会出现各方之间的行为博弈，这是当前“双减”政策实施的困境所在。现阶段对“双减”政策的分析主要集中在教育领域本身，比如学校如何应对“双减”政策、教师如何提升教学质量，以及如何促进教育制度改革等等。这些当然是研究“双减”政策的重要视角，但本研究聚焦更具根本性的维度，从政府、市场、社会三者关系层面对“双减”政策执行困境进行论述，期望能够为“双减”政策有效落实提供相应借鉴。
二、中华人民共和国成立以来教育减负政策及“黄宗羲定律”教育减负并不是一个新话题，中华人民共和国成立以来减负一直是教育工作的重要内容，国家在不同时期制定与出台了多项减负政策，但由于政策执行、政策认同等问题陷入了“越减越重”的困局。本研究借用“黄宗羲定律”的历史周期视角对这一现象进行分析，探究政策执行不力的具体原因。
（一）建国以来的教育减负政策梳理
学业负担自中华人民共和国成立之初就已存在，建国时过多的课程、作业与课外活动影响了学生身体健康，1955年在毛泽东同志的指示下教育部下发了建国以来的第一个“减负令”，即《关于减轻中小学生过重负担的指示》，要求学校改善作息时间、教师优化教学方法。20世纪60年代中期，由于学校课程增加，学生又面临着学业繁重的问题。1964年国家发布了《中共中央、国务院批转教育部临时党组〈关于克服中小学学生负担过重现象和提高教学质量的报告〉》，该文件指出考试制度不完善与片面追求升学率是造成学生负担增加的根本原因，要求加强学生思想政治教育，减少考试、提升教学质量。改革开放后经济社会全面进步，中国教育事业也迎来了一次发展高潮，但优质教育资源供需失衡、高考的压力传递使得学校与家长都在学生身上施加了过多的负担。学校教育中升学导向的应试教育占据了主导，但这依然不能满足部分家长“让孩子接受优质教育”的强烈需求，这种倾向与社会主义市场经济发展相结合催生了教育商业化。当教育机构出现并逐渐行业化时，教育就由原来的“政府—社会”关系演变为“政府—社会—市场”关系，多元利益主体使得中国教育事业面临着更加复杂的环境。教育机构属于典型的“经济人”，其追逐利益的行为扰乱了正常教育秩序，造成学生压力不断增加。为应对教育机构所带来的不良影响，国家相继出台了一系列促进学生减负的文件，比如1988年的《国家教育委员会关于减轻小学生课业负担过重问题的若干规定》、1990年的《国家教育委员会关于教育系统纠正行业不正之风的通知》、1994年的《国家教育委员会关于全面贯彻教育方针，减轻中小学生过重课业负担的意见》等。这些文件的连续下发表明了国家对教育减负的高度重视，但也反映出减负政策并未从根本上扭转学生负担过重的局面。21世纪的前10年，教育部在各项政策文件中均对减负问题进行了说明，但遗憾的是这些政策治标不治本，学生学业负担过重的情况愈演愈烈，并且出现了课外辅导与入学择校竞争的新问题。党的十八大以来，党和国家再次强化教育减负力度，出台了多项政策对教育机构、学校课业进行管理，但依然存在着一定程度的负反馈效应。
（二）基于“黄宗羲定律”的教育减负周期性分析
从中华人民共和国成立之初教育减负工作便持续推进，但并未取得令人满意的成果［1］。“黄宗羲定律”由历史学者秦晖提出，其所展现的是“累积莫返之害”的核心观念。黄宗羲在《明夷待访录》一书中描绘了中国古代税法征收的变革过程：
两税法=租庸调+杂派
王安石免役钱法=两税法（租庸调+杂派）+杂派
一条鞭法=王安石免役钱法（租庸调+杂派+杂派）+杂派
倪元璐税法=一条鞭法（租庸调+杂派+杂派+杂派）+杂派
……
上述过程被总结为“bn=a+nx”，其中，n所表示的是赋税改革次数，bn代表的是第n次改革后的税务总额，a表示n次改革前的最初纳税额，x指的是各种杂税，nx即各种杂税的累积附加。随着改革次数增加，赋税总额也不断增长，这种越改越多、越改越重的现象被称为“黄宗羲定律”。现阶段学术界将“黄宗羲定律”运用到各个领域，除了对中国经济发展历程进行历史性考察外，这一理论还被应用到社会生活、组织管理、国家治理等方面，比如分析国家机构“增减增”的恶性循环改革［2］、基层干部减负的周期性生成机制［3］等。“黄宗羲定律”从本质上来看，展现的是政策周期性变迁以及政策制定者与执行者之间的博弈。科层制是“黄宗羲定律”出现最为频繁的情境，虽然科层制的概念是韦伯结合现代国家背景提出的，但这种运行模式在中国古代就已产生，且具有与韦伯科层制相差异的运行特点。中国古代官僚制是皇权维护其统治的重要基础，但传统国家的特征是间接统治，即缺乏中央集权的完整政权体系［4］。这种情况下中国古代官僚制展现出程序上的松懈性与社会上的压迫性，使得地方政府在一定程度上占有相对于中央政府的优势，这是由“山高皇帝远”带来的信息不对称造成的。当皇权对地方影响较弱时就会出现法度松弛的各种乱象，这种情况较为严重时中央政府就会加强治理或者改朝换代，促使法度严厉，进而规范地方行为。这种“治与乱”的情形交替出现在中国历史上，形成了“黄宗羲定律”所描绘的周期现象。
中华人民共和国成立标志着传统国家转变为现代国家，意味着国家直接管理能力显著增强，而发展过程中依然出现了“黄宗羲定律”所描述的现象，但其原因变得更加复杂。结合研究主题，本研究从两方面对教育减负过程中的“黄宗羲定律”进行剖析。首先，社会对政府的影响力提升。中华人民共和国成立后党和国家对教育高度重视，学校与教师也展现出对教学工作的热情，重视教育的情绪、观念在社会中迅速扩展［5］，这时过度教育的学业负担也就与正面教育工作同步进化。虽然学术界习惯以“强国家、弱社会”形容改革开放前的中国，但这并不意味着国家对社会不重视，中国共产党全心全意为人民服务的宗旨使其非常重视人民需求，这使得社会对政府政策制定的影响力提升，并且随着改革开放这种关系被不断强化。因此，当社会呈现出对教育资源数量与质量的高度需求时，政府的政策制定与实施也会受到相应影响。其次，政府从维护统治的被动治理转换为积极发展的主动放权。国家虽然有能力对各工作、各主体进行直接管控，但高度集中的计划经济体制会引发更大问题，因此改革开放成为必然趋势。改革的主要內容之一就是科层制内部的中央向地方放权以及“国家—社会”关系中的国家向社会放权，当中央政府、地方政府、市场、社会之间出现利益差异时，各主体会通过掌握的权力进行相互博弈，形成上下级政府博弈以及政府与社会、政府与市场间的“先赋型”博弈。图1演示了教育减负情境下社会对政府的影响，以及改革开放后政府、市场与社会之间的相互博弈。教育减负过程中“越减越重”的状况就是政府、市场、社会之间的相互博弈所产生的，就结果而言则是市场、社会相对于政府的博弈胜利。
从图1可以看出，代表公共利益的政府负责制定各项政策以促进教育事业发展，在这个过程中人民诉求成为政府政策制定与实施的重要影响因素。改革开放以来，政府一直以放权激活市场活力、满足教育发展需求。代表着个体利益的社会与市场为实现自身利益最大化，有可能出现偏差行为，此时政府就会以收权的形式规范相关主体行为。针对政府制定的减负政策，包括学校、家长、培训机构在内的相关主体会做出或是服从或是反抗的回应，出现政府、市场与社会间的博弈关系。图2展现了教育减负过程中“减—增—减”的周期性过程。学业负担较重时政府会制定减负政策保障教育事业健康发展，在政策执行之初相关主体就会展现出与政策理念相一致的行为，但当政府注意力有所削减或者市场、社会占据博弈优势时就又出现反弹现象，学生负担进一步加重，政府出台更加严厉的减负政策，再次与市场、社会出现博弈，陷入了越减越重的怪圈。
三、“政府—市场—社会”三重视角下“双减”政策的实施困境及博弈逻辑（一）“双减”政策的实施困境——基于政府、市场、社会主体的行为分析
“双减”政策实施可视为政府由放权向收权的趋势转变，其实施对象是市场的逐利本性、功利主义教育倾向、片面追求升学率的教学方式。但这些问题可以说是根深蒂固的，这意味着“双减”政策在实施过程中会遇到一定的障碍、反弹。笔者对教育部门官员、校长、教师、家长、学生以及培训行业人员进行了访谈调研，通过第一手资料总结与整理出现阶段“双减”政策两大方面的实施困境。
首先，“双减”政策实施的差异与失衡。自“双减”政策出台以来，各地区按照中央精神有效推进了政策落地。但“大有大的难处”，以色列著名社会学家艾森斯塔德指出“国家的规模特征往往使其面临着特定的组织困难和挑战”［6］，我们国家的“规模特征”同样影响着“双减”政策实施，使其呈现区域、城乡与公私之间的实施差异化。第一，区域不平衡，呈现出从东部到西部地区的政策落实递减趋势。东部地区地方政府在中央政策出台后第一时间进行了政策落实，政府部门加强了对学校教学与校外培训的监督。相比较而言，中部、西部地区在政策执行上具有一定的滞后性，甚至西部一些地区目前还处于政策落实的初级阶段，且实施力度也未及东部地区。第二，城乡不平衡，城市地区的实施效果要强于乡村地区。“双减”政策的目的之一就是巩固学校的教育主战场地位，通过学校教学质量提升实现立德树人的根本任务。但乡村地区教育资源尤其是优质教育资源匮乏，这使其无法有效完成任务。第三，公私不平衡，公立学校的“双减”政策落实程度要显著高于私立学校。这主要体现在校内减负方面，公立学校属于“体制内”，政治压力促使其较为彻底地执行了减负政策，减少了课后作业布置；
“体制外”的私立学校虽然也是“双减”政策受众，但其具有招揽优质生源的高动机与实施减负的低动力，因此执行政策并不积极。
其次，“双减”政策后的教育资源供需矛盾。在“双减”政策出台前，教育资源分为市场资源与学校资源两种类型，基本上能够满足家长与学生对教育资源的需求；
“双减”政策出台后，市场层面的教育资源呈断崖式下降，而学校教育资源很难在短期内实现突破式增长，在家长与学生需求难以完全消除的情况下就出现了一段时间内的教育资源供需矛盾。第一，教育资源的供给困境。根据对学校领导与一般教师的访谈，就结果而言教师在校时间、工作压力都有所增加，这虽然有助于课后公共服务，但整体教学水平、教学质量还需要借助时间来增强。一些市场教育资源处于退出状态，这是现阶段教育资源供给不足的重要原因。但目前缺乏相应的政策、机制对退出市场的资源进行整合或重新利用，造成一些教育人才、教育经验呈现空置状态，不利于资源优化配置。第二，教育资源的需求困境。教育资源的强需求主要来自家长方，功利主义教育思想使得一部分家长想通过课外补习的方式让自己的孩子拔得头筹、超越同级。但这种需求更多的是一种“自我需求”，也就是只是家长为实现自身期望而需求教育资源，并不是学生真实、有效的教育需求，是远超学生实际需求之上的一种教育资源需求。这种需求压力会传导至学校，出现家长对学校尽快提升教学质量，甚至增加课后作业的要求，当其得不到满足时就有可能产生“不能满足的资源需求”与“无法正规化的供给”之间的合谋。
（二）“双减”政策实施困境成因——政府、市场、社会主体的行为博弈
政策执行、资源供需的失衡是由多种原因造成的，比如政府执行力度、原有资源禀赋、教育理念陈旧、配套机制缺乏等等，且各因素呈现出动态性相互影响，各主体行为以及诉求间的相互交织决定着“双减”政策成效。有学者将教育政策执行效果归因为内部行动者（各级政府）与外部行动者（利益群体）间的互动［7］，这与本研究具有逻辑上的一致性。随着经济发展，教育领域中存在着政府、市场与社会各方力量，出于利益维护需求各方主体总是在应对着其他力量的冲击。在“双减”政策实施过程中，政府作为政策制定者与执行者对市场和社会产生着作用，这从本质上来说是正式化制度与日常习惯法之间的互动［8］。前者的主体是国家、政府，代表着公共价值、公共利益，是一种建构主义秩序观；
后者代表着社会、市场，是一种自发秩序观基础上的个体利益诉求。建构秩序、自发秩序与公共利益、个体利益之间的关系是复杂的，如果制度建构的出发点在于完全清除自发秩序中的“不合理”“落后”就是一种“极端现代主义”［9］，那么这免不了会造成对个人利益的侵害，也容易陷入政策制定的一刀切困境。问题的关键是正式制度很难将社会场域中的非正式運作完全否定，“日常形式的反抗”［10］会通过各种形式延续生长，演变出新的习惯法、新的民情，这种新的自发秩序可能抛弃了原有自发秩序的形态，但其是否符合正式制度建构初衷则具有一定的不确定性，甚至会出现消解正式制度的情况。减负政策实施后，社会利益相关者会对减负政策进行“反抗”，进而削弱政策执行效果，这种“反抗”越强烈后续反弹也就越强，出现了执行受阻与“越减越重”的困境。
“双减”政策实施过程中，政府代表正式规则，其又可细分为中央政府与地方政府二重主体；
家长、培训机构分别为具有个体利益的社会与市场主体。建构秩序与自发秩序之间的互动就具体体现为政府、市场与社会各主体间的行为博弈。首先，政府、市场与社会间的博弈。政府不断加强对市场与社会的放权，社会相对于政府的独立性逐渐增强，个体利益的追求呈现出逐级上升态势。放权激发了市场活力，但自发性、盲目性的弊端导致教育机构鱼龙混杂，大量的校外培训使得学生面临着巨大压力，偏离了立德树人的根本任务，不利于学生全面发展。为此政府对市场进行规制，通过收权促使不合规的教育机构退出市场。以家长为代表的社会层面依然具有较强的资源需求，而退出市场的教育资源也在试图以另外一种形式重新获利，这样市场与社会就形成了互为供需的关系，结合为一种“共同体”与政府进行博弈与对抗。“合谋”就是指代这一情况，调查显示“双减”政策实施后很多显性的规模化校外培训转变为隐性的“小作坊”式培训，大多表现为在住宅小区或者饭店内进行的小范围培训，这种“暗中作战”如果不能有效制止，很有可能引发大规模的剧场效应，那么“双减”政策就会重陷“黄宗羲定律”。现阶段政府的举措是高频率巡查，教育部门、公安机关连同街道和居委会成员，甚至志愿者，对违规补课的情况进行检查，但这往往治标不治本。其次，政府内部上下级间的行为博弈。在“双减”政策实施过程中，中央地方政府之间是一种委托代理关系，中央政府进行政策制定，地方政府负责具体执行，地方政府执行质量直接决定着“双减”政策成效，因此中央政府要对地方政府的政策执行进行监督。中央政府虽然与地方政府都属于“双减”政策执行的内部行动者，都与市场、社会主体进行博弈，但二者承压具有差序特征，地方政府往往受到更多的来自市场与社会的压力，这种压力既有“合谋”基础上的共同对抗，也有利益诱惑、关系动摇等等。另外，虽然地方政府执行“双减”政策的成本压力较小，但培训机构纳税减少也会在一定程度上影响地方政府积极性。如果地方政府基于自身利益出现政策执行偏差，甚至形成与地区内市场、社会间的“再次合谋”，那么“双减”政策进程就会被严重干扰。中央政府为避免这种情况采取了相应措施，据教育部门官员介绍，“双减”政策实施工作已经建立了一把手负责制，如果出现学校作业减负、校外培训减负的反弹，那么地方政府一把手就会被问责，展现出中央政府对地方政府的压力与监督。
综上所述，“双减”政策成效在很大程度上是由双重博弈结构共同决定与影响的，当央地政府以及政府、市场、社会形成合作博弈时，“双减”政策就能够取得良好成效；
在其他情况下“双减”政策进程就会受到阻碍，有重新陷入“黄宗羲定律”的可能性。
四、“双减”政策实施的必要性与超越性
（一）“双减”政策实施的必要性
“双减”政策的目的在于引领义务教育回归正确方向，是政府全面提升教育质量［11］、办好人民满意教育的重要举措。“双减”政策的实施展现出社会主义公平正义的应有价值，是满足人民美好生活需要的可行路径，其在社会、市场与政府层面都具有重要意义。
首先，在社会层面上看，伴随着社会现代化进程的推进，人们的生活逐渐实现了便利与富足，但浮躁、喧哗以及功利主义也在这一过程中愈发严重。在教育领域中，很多家长以一种近乎强迫的态势让孩子参与各种补习班，孩子的大量时间被挤占。学校过度关注升学率的问题存在已久，教师只注重分数而忽视素质教育，学生身心健康均会受到不良影响。“双减”政策的实施是通过外力对家庭教育方式、学校教育模式、社会教育理念进行修正，有助于教育回归育人本质，克服功利主义教育方法，也能够帮助家长摆脱在学生教育方面的过重经济与精力负担，提高人民群众生活品质。其次，在市场层面上看，市场的自发性以及资本的逐利性造成教育市场逐渐扭曲，对教育市场甚至教育事业的侵蚀越来越严重，这会威胁到教育立德树人的根本任务。“双减”政策的出台有效打击了那些不符合资质、管理混乱、借机敛财的教育机构，通过对教育市场的强力洗牌推进培训机构改革重组，使得培训机构成为实现立德树人根本任务的重要力量，培训机构与学校一起共同致力于学生自由而全面的发展。最后，在政府层面上看，政府是“双减”政策的制定者与执行者，展现出新时代背景下政府能够积极履行社会治理职能、科学行使公共权力，是有为政府对教育生态的主动性修复。“双减”政策的实施有助于政府尤其是教育部门明确自身职责、加强创新管理，为社会主义新时代人才培养创设更为优良的生态环境。实现这些目标需要各级政府进一步强化改革力度，履行好监管职责，对学校、培训机构进行监督，对社会、家长进行引导，从而真正实现育人为本的教育本质。
（二）“雙减”政策实施的超越性
根据上文分析，处于弱势地位的市场与社会虽然无法与政府进行正面对抗，但其会选择以“微观权力”的个体行为与政府进行隐性博弈，影响正式制度执行［12］。这种韦伯意义上有形的、正式的权力与福柯意义上无形的、非正式的权力之间的博弈，会影响着国家与社会发展态势。
在“双减”政策情境下，有效推进政策实施，真正促进教育回归人的本性，关键在于调和政府、市场与社会的关系。如图3所示，若转变市场、社会与政府零和博弈的局面，就要促进三者围绕教育事业立德树人根本任务的良性互动，这样才能够在获取市场与社会对“双减”政策认同的同时保障政策贯彻执行。政府在“双减”政策实施过程中居于主导地位，其要正确认识不同主体间的价值与利益分化，认识“双减”政策会受到市场与社会的反作用，进而对市场加强管理、对社会积极引导，在保持“双减”政策核心价值前提下进行内生性自我变革，促进“双减”政策不断完善。当政策认同水平以及政策执行力度双向提升时，“双减”政策自然会超越“黄宗羲定律”。
具体来说，政府应从以下几方面促进政策落地。首先，理顺央地关系，统一政府内部理念。中央政府要将“双减”政策的重要价值有效传递于地方政府，再次明确教育立德树人的根本任务，使得地方政府坚持义务教育的公益属性，将促进教育公平作为自身重要职责，严格执行政策。中央政府还要加强对教育资源偏弱地区的支持，使得“双减”政策的不平衡得以弥补。其次，引导社会更新认知，满足教育资源需求。各级政府应加强“双减”政策宣传，将学生自由发展、全面发展置于首位，引导家长树立正确的教育观念，减少教育功利主义，获取家长层面对“双减”政策的认同。更为关键的是，政府要进行制度创新、整合资源，尽快满足社会对于优质教育资源的需求。比如，加强公共在线教育服务体系建设，将优质教育资源在全社会共享；
实施官方补课行动，北京市公布了《北京市中学教师开放型在线辅导计划（施行）》，通过多种形式的补课满足学生与家长需求，同时给予教师相应激励。最后，强化教育机构管理，促使闲置教育资源再利用。重申教育机构的社会责任，对违规补课的教育机构给予严厉惩处。对于市场原有的优质教育资源，政府应开发相应机制进行重新利用。比如，将闲置的优质教育资源纳入到官方补课行动中，提升官方补课质量，进一步满足资源需求；
上海市一些居委会创设了“课后加油站”活动，在收取少量费用的基础上开展丰富多彩的课后活动，政府应鼓励将优质教育资源纳入到这一过程中，严格管控费用收取，通过教育资源再利用促进市场与社会间的良性结合。
“双减”政策是党和国家对义务教育健康发展高度重视的体现，是育人目标理性回归的重要标志。在科学理念引导和党的正确领导下，“双减”政策一定能够跳出“越减越重”的怪圈。农业税改革的“黄宗羲定律”已经被打破，我们坚信教育减负同样会取得成功，但这需要政府、市场与社会的共同努力，在协同合作基础上致力于培养社会主义优秀接班人，真正激发教育红利、人才红利。
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（责任编辑：刘丽）
Government·Market·Society：The Behavior Game under the
“Double Reduction” Policy and the Transcendence of “Huang Zongxi"ｓ Law”
BAI Tiancheng GUO Jianqun
（1 East China University of Political Science and Law，Shanghai 201620，China;
2 Xiamen University，Xiamen， Fujian 361005，China）
Abstract：
In retrospect，the burden reduction of education is easy to fall into the strange circle of “reducing the burden more and more”. In essence，the “Huang Zongxi Law” of education burden reduction is a fluctuation caused by the contrast between the government policy regulation and the internal motivation of society and market. The game between the formal system and the daily customary law also affects the “double reduction” policy. The dual behavior game between the government，the market，the society and the government has caused imbalances and contradictions in the process of policy implementation. The level of policy recognition and the strength of policy implementation need to be improved. The “double reduction” policy is beneficial to the country and the people. The government should promote the coordination between itself and the market and the society，straighten out the interests of all parties through the guidance of educational value，the integration of educational resources，and the improvement of supporting mechanisms，and jointly commit to the fundamental task of establishing morality and cultivating people，and realize the transcendence of “Huang Zongxi"s law”.
Key words： “Double reduction” policy; government; market; society; "“Huang Zongxi"s Law”
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