莫金明
（广西民族大学 政治与公共管理学院，广西 南宁 530006）
互联网、大数据技术的发展，使得数字治理成为各国政府治理转型升级的应有之义。政府通过互联网管理其机构和处理事务，促进了全世界的信息革命，也优化了向公民提供服务的方式和手段。信息技术与政府服务相契合使得数字政府建设成为各国政府的重点议题，各国政府门户网站以及其他数字政府建设模式和内容的发展也随着信息技术浪潮的翻涌而发生变化，这些变化为政府部门解决现代化治理方面的困难和问题提供了可行的路径，促进了政府治理的转型和公共价值的创造，也提高了政府的工作效率及服务水平，构建了一种有别于传统治理的工作方式。当前我国经济、政治、文化、社会、生态文明和其他方面的压力都对政府治理提出了更高的要求，政府治理方式实现自我转型升级迫在眉睫。为了融入新一轮的信息技术浪潮，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，我国也开始了对构建数字化政府模式的探索。截至2022年底，各地的数字化建设都取得了显著的成绩，从浙江的“最多跑一次”到贵州的“云上贵州”，再到广东的“数字政府”，一个个特色鲜明的模式展示了如今数字政府建设的宏图。然而，数字政府在建设过程中却存在着地区差异，在地域之间呈明显的阶梯化分布状态。有调查研究将我国省级政府划分为引领型、优质型、特色型、发展型、追赶型5种不同发展类型[1]。如何使各省份数字政府建设齐头并进，让引领型、优质型带动发展型和追赶型，是实现数字强国必然要考虑的问题。
本文基于以下考量选择广东和广西两个省（区）进行对比。一是广东和广西地理位置相邻，但一个是发达地区，一个是欠发达地区，社会经济发展水平差距较大。二是广东的数字政府发展类型属于引领型，其数字政府建设模式具有特色性和典型性，对其他省份具有一定的示范引领作用；
而广西属于发展型，还处于发展阶段，具有较大的发展空间。三是现有文献大多是以单案例研究为主，多案例研究较少，因此对广东、广西进行比较研究具有一定的学术价值和现实意义。本文以广东和广西的数字政府建设模式为研究对象，采用归纳比较法和案例分析法，从政府层面对广东和广西的数字政府建设模式进行比较分析，从具体实践模式中归纳出二者数字政府建设的共性特征和差异之处，以及分析形成这些差异的原因，从而发现广西在数字政府建设过程中存在的问题，并探讨如何借鉴广东的有益经验推动广西数字政府建设优化升级，推进广西数字政府现代化建设。
国内外已有研究人员和公共行政人员开始研究如何将信息技术运用到政府工作中，进而探讨电子政务或数字政府的建设，只是相关研究较少，也未形成系统化的研究。2018年以来，党中央多次在重大会议上提出要加大数字政府建设力度，使得关于数字政府的研究成为学者们的焦点议题。综观已有研究，归纳起来主要集中在以下两大方面。
一是对数字政府的内涵、本质和目标等理论概念的解读。何为数字政府？对数字政府的概念和本质特征进行明确的阐释是开展数字政府研究所要厘清的首要问题，这需要对数字政府与电子政府、电子政务等其他相近概念进行明确划分和界定。总的来说，学界目前还没有形成一种系统且被广泛公认的概念解析，学者们关于数字政府建设问题的研究和讨论，所要阐释的问题之一便是数字政府的概念。“数字政府”是由戈尔提出的“数字地球”演变而来的，学者们在数字地球概念基础上的分析，逐渐形成了数字政府的概念。在我国，最早对数字政府进行研究的是学者梁木生[2]，他首次从技术规则层面对数字政府作解读，认为数字政府的实质在于赋予政府运行智能化和技术化属性，即将数字信息通过技术手段嵌入政府运行中，将协调信息流动的技术规则全面渗入政府行为并使其成为必须遵守的行为准则。梁木生对数字政府概念的解读只是基于数字政府内在技术属性视角作定义，忽视了数字政府内在的复杂性和多面性，但为后续数字政府的研究奠定了基础，开启了数字政府研究的新纪元。此后，学者们纷纷从不同的视角审视数字政府，从理论层面厘清研究视角与数字政府治理的内在联系，多维度解读数字政府，丰富数字政府研究成果。学者们采取的研究视角主要有：公共价值创造视角，认为数字政府建设的关键在于以公共价值创造为目标，回应并满足公民多样化的需求，从而持续并动态地实现公共价值和公民期望[3]；
比较视角，通过比较数字政府与科层制政府的治理路径和特征，指出数字政府是利用数字技术推动政府治理数字化转型，消除理性官僚制所引发的治理弊端，提高政府行政效率与决策科学性的新型政府运行模式[4]。此外，还有学者从整体性治理[5]、公私合作[6]、赋能[7]等视角对数字政府展开解读。根据已有研究可知，数字政府是一种复杂的组织和社会现象，它涉及技术、组织、策略和数据等元素，呈现出复杂和递归的交互作用。因此，数字政府的内涵包括打破“数据孤岛”、解决体制架构条块分割问题、满足公民多样化的需求等，政府协同多方主体整合数字资源、运用数字技术以推动社会治理方式和理念创新，提升公共服务水平和优化公共服务流程。
二是实践探索和路径研究，主要通过具体的案例来分析、研究数字政府建设的改革实践。一方面，主要通过研究和分析英国、美国、新加坡、澳大利亚等发达国家数字政府建设的基本经验和战略结构等，尝试为我国的数字政府建设提供经验借鉴；
另一方面，集中分析我国地方数字政府建设的主要内容和改革特点，如基于浙江“最多跑一次”改革的经验分析[8]、“云上贵州”政务数据平台分析[9]、上海“一网统管”案例研究[10]等，尝试探析数字政府改革过程的逻辑机理、路径创新和发展趋向。此外，还有学者通过多省份数字政府建设模式的比较分析，探讨各省份数字政府建设的共性特征和差异。
通过文献梳理发现，目前我国数字政府建设仍处于探索阶段，案例研究以单案例且多为发达地区的数字政府建设研究为主，多案例比较分析较少，而将发达地区与欠发达地区的数字政府建设对比研究的文献则更少。鉴于此，本文将对广东、广西的数字政府建设作对比分析，以期丰富数字政府研究理论的多样性。
（一）以顶层设计为统领，展开数字政府建设
顶层设计是个相对系统的概念，主张从全局的角度统筹规划来解决问题。数字政府的顶层设计是指基于系统性的理念，从全局的角度对数字政府的要素、结构、层级、机制等科学设计并作出战略布局，从而实现数字政府结构上的优化、功能上的协调和资源上的整合等[11]。从地方政府层面考量，省级政府的数字政府顶层设计在各级数字政府建设过程中具有统领作用。地方层面最早制定数字政府建设政策文件的是广西，于2018年颁布了《广西推进数字政府建设三年行动计划（2018—2020年）》，该行动计划提出在基础设施建设、数据资源共享、政务服务、大数据应用等方面建设的总体规划和布局，将围绕顶层规划和战略规划打造协同高效的数字政府。广东作为经济强省，在经济驱动和改革先行的文化氛围双重作用驱动下于2017年着手数字政府建设战略部署，于2018年后相继制定并发布了《广东省“数字政府”建设总体规划（2018—2020年）》和《广东省“数字政府”改革建设2019年工作要点》，借鉴互联网思维，提出数字政府总体架构，部署九大创新政务应用、八大应用支撑平台和三大信息基础设施建设，内容涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明等多领域，涉及多层次关系。在2018—2020年三年的时间里，广东、广西的数字政府建设都取得了初步的成效，基本上实现了一网通办，而广东更是成为数字政府建设的标杆。为了全面打造“数字化、智能化、一体化”数字政府的新纪年，2021年，广东制定了《广东省数字政府建设“十四五”规划》，计划将在2025年全面建成“智领粤政、善治为民”的“广东数字政府2.0”；
广西制定了《数字广西发展“十四五”规划》，计划将在2021—2023年三年时间内打造“一核驱动、五个管用、多维创新”的数字政府发展新模式。广东、广西的行政规划为未来数字政府建设描绘了宏伟蓝图，推动政府治理模式朝着数字化和智能化的方向加速前进。
纵向对比广东、广西关于数字政府的顶层设计，主要可以概括为四个方面的内容。一是重视基础设施建设。基础设施建设是数字政府得以高效建设的基本保障。广东、广西积极推动基础网络平台建设，完善政府内网和外网设施架构，打造“云、网、台”三位一体的应用支撑体系，为各部门数据连接搭建桥梁，实现数据资源的整合和共享。二是重视政务服务提升。两者都以大数据和信息技术为抓手，通过“互联网+政务”的方式，简化政务手续，优化业务流程，提高办事效率，全面提升电子政务服务水平，为公众提供更优质的政务服务。三是推进治理方式转变。两地强调协同治理，构建政府主导、各方参与的数字政府治理新格局，全面提高政府在经济、政治、文化、社会、生态文明等领域的行动能力和治理效率。四是重点突破部门壁垒，打破“数据孤岛”状态，推进数据资源共享开放。广东、广西都强调建立多层次、跨部门、系统化的数据开放交换体系，加强各部门之间的联系和业务往来，厘清各部门之间的权责清单，减少甚至消除部门职责不清、互相推诿的现象。
（二）以机构改革为抓手，统筹整体布局
在公共部门制定战略并不是一个简单的过程，它需要全方位整体性统筹。因此，数字政府建设需要“领头羊”来领导整个建设过程，如协商目标、优先事项、战略布局以及主要项目的实施。要想实施部门改革，建立负责制定信息技术战略和数字政府统筹的治理机构是常见方式。2018年成立的广西壮族自治区大数据发展局，是广西机构改革新成立的区直属机构。同时，为了更好地统筹数字资源，实现数字兴桂，广西在充分利用中国—东盟信息港的基础上，构建了“三位一体”、协同助力的数字政府发展体系。广西在2019年专门成立了数字政府领导小组，统筹指导和协调部署广西数字政府改革建设工作，审定数字广西建设相关发展战略、专项规划和重大政策等。
为了统筹推动“数字政府”建设，加快数字政府的建设进程，广东将体制内的部分原有机构撤销重组，裁撤了省直机构的省信息中心和省直各单位的信息中心，成立政府服务数据管理局，以其为统筹机构，负责指导和协调广东数字政府建设，同时市县跟随省政府的步伐组建相关数据管理机构，搭建省市县三级联动的数字化管理队伍。此外，为了充分发挥相关领域智囊团的决策咨询和参谋作用，提升数字政府建设的科学化和技术化水平，广东成立了广东数字政府研究院和广东省“数字政府”改革建设专家委员会，二者作为广东省人民政府的决策咨询机构，将针对数字政府建设提供意见指导和展开相关课题研究，为政府部门决策提供重要参考。
（三）以政企合作为渠道，协同构建政府治理新模式
随着大数据、云储存和区块链等数字技术的日益成熟和发展，各地政府积极把数字技术与部门业务流程相融合，转变传统的政务办理模式，打造数字政府治理新模式。广东作为我国的经济大省，利用其经济优势和数据资源，打造了高效的数字政府建设模式，形成了独具特色的“广东模式”。该模式在国内被当作典型案例，也被其他省份借鉴和效仿。广东数字政府建设采用的是“政企合作、管运分离”的模式，通过与腾讯、中国联通、中国电信、中国移动等运营商合作，成立广东数字公司，为广东数字政府建设提供数据和资源支持，搭建基础政府平台。该模式由政府承担管理工作，数据方面的运营则由合作企业主导负责维护。这种运营模式转变了政府的角色定位，将政府从建设者变为使用者，有效缓解了政府的技术压力和财政负担。为拓宽多元化政务服务渠道，广东数字政府还根据总体规划打造了“3+3+3”的建设模式，即根据民生、经商、政务等领域的需求，打造“粤省事”“粤商通”“粤政易”等粤系列平台，针对群众、企业、政务人员三大群体提供精准化服务，在这三个平台可实现一键式、横跨式业务办理。除此之外，还推出了“粤信签”“粤政图”“粤康码”等粤式程序应用。广东在自上而下的顶层设计和自下而上的技术基础双重驱动下构建了数字政府建设系统，在全国数字政府建设中脱颖而出。
广西是数字政府建设道路上的追赶者，在数字政府建设方面成果颇丰。广西始终秉承“强龙头、补链条、聚通用”的发展理念，以政务平台搭建为主线，以广西壮族自治区大数据发展局、广西壮族自治区信息中心、数字广西集团有限公司“三位一体”为发展支柱，通过试点先行，由点及面推进广西数字政府建设工作，开创了“一云承载、一网通达、一池共享、一事通办、一体安全”的“五个一”政务数据治理新模式，实现了一网通达、逐级贯通。2019年2月，广西成功开通“桂建通”平台，打造了全国领先的“一户一卡一平台”广西模式。随后建成了广西数字政务一体化平台——集政务办理、数字资源整合、跨部门协同于一体的多功能数字化平台，实现了自治区、市、县、乡、村五级联动。2020年，壮美广西·政务云和13个壮美广西·市云建成启用，初步形成了广西“1+N+14”的体系架构。在“十四五”规划的指导下，广西在“五个一”政务数据治理模式的基础上，提出了打造“一核驱动、五个管用、多维创新”的数字政府建设新模式。广西数字政府建设正在逐步稳健推进，“数字兴桂”进入了新征程。
（一）广东、广西数字政府建设的差距分析
广东、广西的数字政府建设道路和模式各不相同，虽然二者都取得了显著成效，但仍然存在较大的差距。因此，总结两种模式的建设成效和分析它们之间的差距能找出广西数字政府建设相对缓慢的原因，为广西数字政府的未来建设提供理论基础。本文将具体从推进力度、政务服务能力、数据开放、数字基础设施建设等方面作深入分析。
在推进力度方面，虽然广东、广西都对顶层设计作系统布局，但重视程度有所差异。广东对数字政府的建设较为重视，先于其他省份构思并推行数字政府改革，将其作为全面深化改革的首要任务，甚至将其置于“一号工程”重点战略位置，进行“全省一盘棋”的整体性制度设计。广东各市积极将战略规划落到实处，使广东快速发展为数字政府建设的标杆。广西数字政府建设则是广西数字建设众多方面之一，并未被摆在突出重点战略位置，而是通过试点先行倒逼全桂数字政府建设工作，以点带面，以先进带后进，发展缓慢。广西数字政务一体化平台于2019年才建成并投入使用，平台建设还不成熟。
在政务服务能力方面，政务服务能力是衡量数字政府建设成效的重要指标，政务服务评价是公众和社会对政府服务的感知评价，能客观地反映数字政府的建设水平。《省级政府和重点城市一体化政务服务能力调查评估报告（2021）》显示，省级政府网上政务服务能力总体指数广东排名第一，而广西排名第十四，在服务成效、在线办理程度、服务方式完备度等方面广东都居于前三，而广西排名却较为靠后。广东政务服务排名靠前，主要得益于其根据服务客体和服务主体精准化划分的系统化、全面化的粤系列平台，依托高效便捷的小程序提高了办事效率，节省了群众的时间成本，使群众的体验感得到提升。
在数据开放方面，广东于2016年上线“开放广东”数据开放平台，平台集聚了七大领域1万个以上的政府数据集，形成50个以上开放数据应用。根据复旦大学发布的“2021中国开放数林指数”，广东排名第四，在2017—2021年的开放数林指数累计得分中广东排名第二；
广西于2020年上线公共数据开放平台，在2020—2021年两年间广西公共数据开放平台迅速发展，从第十名跃居至第五名。广东、广西在数据开放方面都取得了显著的成效，对于打破“数据孤岛”状态具有重要的推动作用，均便于公众获取信息资源。
在数字基础设施建设方面，数字政府的发展需要数字基础设施的支撑，然而广西数字基础设施供给能力与广东相比还有较大差距。广东2020年数字基础设施指标位于全国第二，截至2020年已累计建成5G基站6.3万个，数量居全国第一。广东投产使用的互联网数据中心约160个，同时以“双核九中心”为总体布局，建造广州、深圳2个低时延数据中心核心区和汕头、韶关等9个数据中心集聚区，为高端应用提供政务服务，完善信息产业基础配套。而广西数字基础设施指标排名全国第十四，目前5G基站累计建成3.1万个，投产使用的互联网数据中心93个，且只有南宁成为互联网数据中心资源集聚地。广西数字基础设施的供给与需求还存在较大的落差，总体发展水平难以满足未来数字政府发展的需求。
（二）广东、广西数字政府建设存在差距的原因分析
广西数字政府建设和政务数据治理尽管走上了新征程，建设成效在全国优于许多省份，也构建了独具桂式风格的数字政府治理模式，但与发达地区相比，尤其与临近的广东相比，广西的数字政府建设仍然滞后，政务服务能力、基础设施完善程度、数据开放程度等还有很大的进步空间。广西的数字政府建设与广东存在如此明显的差异，究其原因，主要有以下四个方面。
第一，经济基础相对薄弱。数字政府的建设离不开雄厚的资金援助。相对于广东经济规模大、产业较为高端的情况，广西目前还处于经济上升期，许多产业还处于转型升级阶段，许多领域都需要资金的投入，因此用于数字政府建设的资金有限，建设过程难免捉襟见肘。
第二，信息产业基础薄弱，数据技术水平不高。广东有着“中国小硅谷”的美称，集聚着腾讯、华为、网易、中兴通讯等众多互联网龙头企业，数据资源整合能力强，为广东的数字政府基础软硬件建设提供了强大的支撑力，互联网产业也正逐渐成为广东数字政府建设的重要载体。广西则以商业和轻工业为主，互联网大企业集团、知名品牌稀缺且竞争力弱，在数字政府建设方面缺乏有实力的企业来提供数据技术支撑，没有形成龙头互联网企业拉动数字政府协同发展的局面，无法发挥数据资源聚合优势。广西以大数据、云计算为需求导向的信息技术创新体系尚未形成，企业的创新意识不强，高技术产业化程度低，数字化基础能力有待提高。
第三，高水平数字人才相对匮乏，人才激励政策缺乏吸引力。广西相对于广东来说教育资源较为贫乏，投入教育事业的资金较少，广西区内仅一所“211”高校，其他普通高校知名度较低，且广西高校大多忽视云计算、大数据、区块链等新兴数字专业的发展，培养的数字领域和互联网领域的专业人才有限，制约了新兴产业的发展。广西每年都有大批学生到区外求学，但这些学生毕业后回到广西工作的较少，难以形成人才资源回流，而区外学生或人才到广西学习或从事科研工作的意愿较低，导致广西高技术人才资源匮乏。人才激励政策力度不够，不能有效吸引区外优质人才，人才的缺乏阻碍了广西数字化的发展。
第四，思想观念保守，数字政府思想还未占据主导地位。从政府角度来看，部分工作人员因循守旧，僵化地按章办事，对于数字政府建设只是被动地按照上级的指示推动，导致数字政府建设缺乏活力与主动性；
部分工作人员可能对数字政府建设的未来感到茫然和担忧，从而对数字政府建设所提出的治理任务和形成的治理环境产生抵触。从群众的角度来看，部分群众对政务数据开放平台的接受度有限，或者对平台的了解程度有限，不愿接受政府的数字化改造，使得数字政府建设流于形式，建设进度缓慢。
（一）加强基础设施建设，推进数字资源整合
数字政府建设是一个长期的、持续改进的、持续统一的过程。要着力推进数字应用平台发展，深化电子政务信息共享和业务协同，结合5G技术和区块链等加强数字新型基础设施建设。要在现有数字政府资源的基础上进行整合，建立一个高效率、智能化的跨区域、跨部门、统一的政务服务平台，满足政府数据交换、共享和应用支撑的需求，促进数字政府的集约化发展，打破“数据孤岛”状态。要不断加强基础薄弱地区、乡村地区的数字基础设施建设，逐步缩小城乡之间的差距。应借助中国—东盟合作平台，全面建设立足广西、辐射西南地区、对接东南亚国家的新一代信息通信基础设施，加强与周边省份的数据共享与开放以及与东南亚国家的数据合作，从而实现数字广西国内国际协同发展。
（二）树立数字化思维，切实满足人民需求
影响数字政府发展的一个根本因素是观念问题。广西各界必须树立数字化思维和互联网思维，构建相关体制机制并营造有利于数字政府建设的良好氛围。应加强人们对数字政府的认同，增强人们建设数字政府的意识和意愿，使其明白数字政府建设在现代化治理中的重要性，从而更好地参与到数字政府建设中来。政府要树立“群众思维”导向，秉持“以人民为中心”的原则，从群众的实际需求出发，满足群众和企业多样化、差异化的需求，明确服务事项和清单。同时，通过微博、政务网站、微信公众号、地方电视台等多渠道多角度对数字政府建设进行宣传，通过图片、视频等形式对数字政府建设相关政策进行解读，提高公众对数字政府的认识和了解程度，潜移默化地转变群众的传统观念，使其树立数字化的思维。群众和企业应积极与政府多渠道、双向沟通和互动，让政府更进一步了解群众和企业的现实需求，提升政府收集信息的真实性、完整性和及时性，实现科学决策，逐步营造出多渠道、多方式、多终端且便于公众获取信息资源的环境。此外，应增强政府网站的互动性和适用性，以更加友好的形象引导群众转变传统观念。
（三）重视数字技能提升，培养数字人才
数字人才是数字政府建设中的重要力量，影响着数字政府建设的进程和效果。面对复杂、系统的数字政府建设机制，首先，应加强对相关工作人员的数字化技能培训，为其提供学习和发展的机会，全面提高其能力和价值，使其掌握数字政府建设所需要的技能，适应数字社会发展的需要；
其次，应督促高校重视大数据、互联网等数字领域的学科建设，构建理论基础与实际应用相结合的培养体系，构建数字化学科与基础学科联合培养制度，以培养出数字社会所急需的人才；
再次，应建立数字政府研究院和数字专家咨询机构，集聚各领域的专家资源，加强对数字政府的理论研究和智力支持，为数字政府建设工作提供前瞻性、高水平的决策咨询和技术支持。
