许奕锋
人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的制度安排，是支撑我国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。作为中国特色社会主义制度的重要组成部分，人民代表大会制度是马克思主义政治理论与中国制度实践相结合的重大成果，是世界政治文明的伟大制度创造，也是创造“中国奇迹”和实现“中国之治”的制度密码。在建设中国特色社会主义的新时代，人民代表大会制度更加需要将其实践充分证明了的制度优势有效转化为在中国式现代化中的国家治理综合效能。
中华民族曲折的发展历程充分表明，中国式现代化需要强大的政治力量为社会稳定提供良好秩序，需要一个先进的、强有力的政治力量团结、凝聚和引领最为广泛的人心和力量。事实上，也正是因为有中国共产党以主动的历史担当和强烈的使命意识，在探索中国的现代化道路中找到了更适合中国国情的包括根本政治制度、基本政治制度和重要政治制度的各种制度安排，开创了中国特色的现代化道路。历史地看，人民代表大会制度早在创立之初，就实现了对西方资产阶级议会制的创制超越。在大革命时期，中国共产党所主张的国民会议，就不再是只对政府负有监督责任的议政机构，也兼具执政的职能，“国民会议应有权决定国家一切问题，他的权限，应该比国会更要扩大”。[1]
从实践历史来看，在1937年陕甘宁边区实行过的议会制、参议会制、“三三制”以及模仿苏联国家政权组织模式在革命根据地建立的中华苏维埃政权，一开始就在效仿和探索中尽可能避免西方民主的一些问题。早期中国共产党人对建立适合中国国情的政治制度进行了大胆的理论思考，比如周恩来明确强调，“苏联是两院平行制，除了联盟院外，还有民族院”，[2]与我国的人民代表大会制度完全不同。1940年1月毛泽东在《新民主主义论》中指出“没有适当形式的政权机关，就不能代表国家。中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府”。[3]“人民代表大会”这一构想，为新民主主义革命胜利后中国政治制度的发展指明了方向。1948年8月在石家庄召开的华北临时人民代表大会，具有了选举、立法、监督等特征，即制定了选举办法，选举产生了华北人民政府委员会，明确了人民代表大会行使立法权和监督职权，制定了会议的议事规则和其他程序。之后我国宪法明确规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”人民代表大会作为全权性国家机关，既是国家政权的代表机关，也是国家政权的工作机关，在国家各级政权机关中处于首要地位。各级国家行政机关、审判机关、检察机关都由各同级人民代表大会选举产生，集中了国家的立法权和行政权，其权限远远大于三权分立下的资产阶级议会或国会，[4]成为真正有权威的“议行合一”的立法机关和工作机构。
从制度设计和实践运行上来看，我国的人大代表、常委会组成人员、专门委员会组成人员都是以最广大人民的利益为出发点和落脚点，依法依章履行职责。在实际的政治生活中，人大代表的工作和生活就在人民群众中间，对基层实际感受直接，了解深入，体会深刻。由他们参加行使国家权力，总体上能够全面反映人民意愿和客观实际，从根本上保证了人民代表大会作出的决定能够实现党的主张与人民意志的有机统一。在人民代表大会中，不设议会党团，也不按党派分配席位，不搞西方比较普遍的多党制或两党制在议会中形成各党派之间的明争暗斗，进而形成各党派极力维护自己及其所代表的利益集团的利益的政治局面。[5]我国人民代表大会制度以其层级运作，使得人民群众能够把国家和民族的前途命运掌握在自己手中，这也是维护人民群众根本利益的制度保障。
当前，我国已经建立和实行了以人民代表大会制度为核心的人民民主制度体系，包括中国新型政党制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度、特别行政区制度等。人民代表大会制度之所以居于核心和关键地位，是我国的根本政治制度，一方面是因为其与我国诸多只能代表政治生活某一方面的制度（诸如婚姻制度、司法制度、税收制度等）不同，人民代表大会制度能够代表政治生活的各个方面，是我们政治理论的源泉；
另一方面也因为人民代表大会制度是由人民革命直接创造出来的，而不是依靠以往的任何法律规定而产生。人民代表大会制度一经成立，就经过人民代表大会或其授权机关批准，产生了各种法律和制度。[6]人民代表大会制度全面反映了整个国家生活，囊括了政治、经济、文化、法律、外交、军事等各个领域，在国家政治生活中具有至高地位和根本性作用，是其他任何制度都无法替代的。完善人民代表大会制度，从根本上说就是要突出人民的主体地位，这是人民当家作主的根本体现，也是中国特色社会主义民主政治发展的根本要求。人民代表作为民意代表机构的逻辑行动者，从法理上具有国家治理的主体地位和作用，是按照宪法和法律赋予的职权在国家政治生活中发挥参与和服务国家治理的能动作用和主体效能。人民代表大会制度在国家政治制度格局中居于根本地位，能够在以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴中发挥整体性的制度优势和决定性的制度功能。
中国式现代化的确立发展及其战略推进，实现了国家治理主体从一元向多元的逻辑转换，而多元主体共同参与国家治理的本身就是民主治理的显著特征。人大代表通过人民代表大会这一制度载体，管理国家社会事务、经济和文化事业，代表最广大人民的意志参与国家治理，发挥着人民代表大会制度的代议功能、决策功能和联系群众功能等国家治理所需的民主价值。值得注意的是，一个国家的民主政治，往往根植于该国的历史文化和传统习俗当中。邓小平曾指出：“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”[7]我国受数千年封建官僚制度的影响，使得政治、经济和社会生活中缺乏一种民主习惯。我国的政治制度经历了一系列的改革，但是以权力集中、行政主导为特征的政治生态系统在很长一段时间未能得以根本改变。中国式现代化作为“人口规模巨大的现代化”，必然要面临着大量的、方方面面的利益诉求。协商民主以其广泛性、包容性、直接性的优势嵌入人民代表大会制度中，能最大限度地激活政治资源，直面和回应各个方面的利益诉求。人民群众依托人大制度载体就国家大政方针和具体政策安排进行讨论、沟通、对话、交流，能够培育参与国家治理的素养、技能和理性，进而提高国家治理的群众参与度和政府满意度。
事实上，人民代表大会制度在建立之初就在制度设计上蕴含了包容性、参与性和能动性的政治基因。新中国成立初期中国共产党联合了各民主党派、无党派民主人士等进行了广泛的协商，通过了共同纲领、政协组织法、中央人民政府组织法等三个具有重大历史意义的文件，也为新中国和中央人民政府的建立确立了法理基础。[8]1954年9月，代行人民代表大会的中国人民政治协商会议步入了新的历史阶段，而第一届全国人民代表大会接续了协商传统，围绕我国第一部宪法、选举前国家领导人的候选名单等进行了反复协商，体现了广泛性和包容性。人民代表大会制度内涵了选举民主和协商民主两种民主形式，“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式”。[9]人民代表大会制度的立法权、监督权、任免权和决定权中，就有协商民主功能的逻辑运行，能够在立法协商、监督协商、决定与任免协商中实现国家治理的人大制度效能。其中，人大及其常委会开展立法工作，通过各种探讨会、座谈会、利用媒体征求意见等形式广泛听取各个方面的意见和建议，增加了立法的科学性和规范性。
中国法治现代化是中国式现代化道路在法治领域的具体体现，也是以人民为中心、符合中国国情的法治现代化。在思考、谋划和推进党和国家各项事业中，既需要发挥中国式法治现代化中法治规范积极正向的保障作用，也需要放置在中国式现代化的战略全局中整体谋划、系统推进。相较于世界上绝大多数法治国家都实行立法、司法、行政三权分立制度不同的是，人民代表大会作为我国的立法机关，在国家治理中发挥着以人民的名义制定社会规则的治理效能。在实践运行过程中，人民代表大会制度事实上规范了多种治理主体之间的逻辑关系，包括理顺了党的领导与人民代表大会之间的关系、各级人民代表大会与同级其他国家机关的关系以及各级人大常委会之间的关系等等。就中国共产党与人民代表大会而言，前者是执政党，后者是国家权力机关，二者并不具备组织上的隶属关系，而是政治上的领导与被领导关系，即中国共产党通过人民代表大会制度将党的主张和人民的要求以国家意志的形式体现出来以实现其领导的民主化、法律化，“这正是中国特色社会主义政治制度的基本特点和重要优势”。[10]随着我国各项制度的不断建立和发展，人民代表大会制度的坚持和完善不仅提供了国家权力运行的一整套相对完整的制度体系，为推进中国式现代化奠定了良好的法制基础，而且蕴含并发挥着现代国家治理所必需的重要功能和独特作用。
与此同时，我们还必须正视立法领域存在的一些问题，正如习近平总书记指出的：“我们在立法领域面临着一些突出问题，比如，立法质量需要进一步提高……立法效率需要进一步提高……一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍，损害国家法治统一。”[11]在国家治理体系中，作为国家治理主导力量的公权力部门需要被监督和制约，否则其权力的滥用必然会引发国家治理的正当性危机。从实践逻辑来看，地方治理偏好，往往可能消解国家治理的内在善性，忽视国家治理过程的规范性，进而可能在技术上表现为权力失范，这就有赖于外部监督以敦促国家权力运作的规范性。[12]人大监督作为规范高效的制约监督体系的重要组成部分，具有明显的制度优势。相较于党内监督的党员干部纪律作风监督，监察监督与纪检监督的公职人员权力腐败监督、监察监督聚焦于法律监督以及公益诉讼、法院监督依赖于司法判决等不同的是，人大监督具有明显的权威性、全局性和有效性。作为进入新世纪之后人大监督制度最主要的发展成果，《各级人大常委会监督法》于2006年十届全国人大常委会二十三次会议通过，为人大监督制度的进一步发展提供了重要的制度和法制基础，并推进了人大监督工作的改革和创新。当前经济快速发展引发的社会结构变迁，民众参与公共生活和政治生活的意愿和诉求越发强烈。如何在人大制度框架内扩大民众政治参与空间，既需要突破某些理论认识上的障碍，还需要解决好实践中的一些困惑。不少地方人大常委会逐步对市民开放部分常委会会议，但是能否让市民发言甚至交流讨论存在争议。在国家治理中，如何将法律上允许的参与行为涵盖到更多的参与主体、更多样的参与形式、更多元的参与渠道和更充分的沟通交流上，需要不断将实践中行之有效的经验和做法固化为制度文件，从而为包括人大代表在内的民众政治参与的空间拓展提供规范性依据。
中国式现代化坚持以国家发展和民族复兴作为演进基点，其中制度建设不仅是中国式现代化的内在要求和基本内涵，而且为中国式现代化的有序推进提供坚实保障。我国制度建设及其运行一个非常重要的逻辑基础，即国家权力统一由人民代表大会及其常委会行使，并具体划分为行政权、监察权、审判权和检察权。国家权力在人民代表大会的运行逻辑是，在法律法规的制度和重大问题的决策上，必须由国家权力机关充分讨论、民主决定；
在决策的贯彻执行上，各个国家权力机关分工与职责不尽相同，但都必须依照法定权限和程序履行职责。人民代表大会及其常委会根据党的主张和人民意愿，制定法律法规和决定重大问题、大政方针，监督“一府一委两院”工作。这种分工有效避免了权力过分集中，有利于各国家机关依法各司其职，保证国家各项工作有序有效运行，体现了民主与集中的统一、民意与效率的复合，有效整合了各地区、各阶级、各阶层、各民族人民的利益诉求。人民代表大会制度通过制度性的利益整合，让人民群众的利益诉求得以集中和聚合，最终形成普遍的国家意志。人民群众的利益诉求通过人民代表大会制度的有效运转，推动了社会实现动态性稳定和国家实现现代化治理。
从制度整合来看，一方面体现为横向制度整合。当代中国的政治制度安排，人民代表大会制度作为根本政治制度，充分体现了人民当家作主的理念和价值，是实现全过程人民民主的制度载体。既要在具体工作机制的运行中不断释放人民代表大会制度本身的活力，也要在具体工作机制的创新中不断激发人民代表大会制度应有的效能，通过整合实践中诸如听证制度、评议制度、监督和罢免制度、备案审查制度等制度作用，充分发挥人民代表大会制度体系的系统性功能。作为中国特色的制度安排，人民政协制度也是实现全过程人民民主的重要制度载体，在政治协商、民主监督、参政议政、凝聚共识中体现人民当家作主的理念和价值，两者构筑了中国特色的“两会制”，形成了越发成熟、越发定型的“两会制”制度形态。[13]如何整合好或利用好人民政协制度的政治资源、协商规范，通过协商民主推进人民代表大会制度的改革完善，进而发展更加广泛、充分、健全的人民民主，使人民代表大会制度的制度优势与包括人民政协制度在内的协商民主制度优势实现有机整合。另一方面，体现为纵向制度整合，即国家的区域治理，比如特别行政区。可以探究人民代表大会制度在特别行政区的适应领域和范围，不断完善我国宪法在特别行政区适用的相关制度和机制。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，能够包容不同的社会制度，能够吸收港澳区全国人大代表作为制度的参与者、见证者与实践者。人民代表大会制度作为我国国家治理的制度基石，也需要把其在特别行政区的适用放置于全面管治权的国家治理体系中去把握和谋划，逐步清除当前不利于港澳区全国人大代表履职以及中央对港澳全面管治权行使的障碍，激发港澳区全国人大代表主动加强与特别行政区居民的联系和交流，积极发挥在最高国家权力机关中代表港澳民意的桥梁和纽带作用。[14]
坚持和完善人大制度的一个重要抓手，就是通过制度设计和机制运行充分发挥人民代表的作用。改革开放特别是六届全国人大常委会以来，全国人大常委会通过一系列实践创新，逐步建立起了一整套支持和保障人大代表依法履行代表职务的机制和方法。比如在实践中邀请全国人大代表列席常委会会议的制度得以不断改进和完善，比如人员范围上由最初只邀请北京市的全国人大代表列席会议到现在邀请全国各地的人大代表。比如在人员数量上，从2005年起每次列席全国人大常委会会议的代表人数分别增至24、36名，到十一届全国人大期间增至40名左右，十二届全国人大常委会再增至66人，越来越多的人大代表参与及其意见建议被采纳。全国人大常委会办公厅制定《关于改进全国人大代表视察办法的意见》《关于全国人大代表持证视察的意见》以及全国人大常委会党组制定并经中共中央转发《关于进一步发挥全国人大代表作用，加强常委会制度建设的若干意见》等等，提升了人大代表履职的能力和质量，进一步完善了人大代表工作，也形成了诸如浙江乐清“人民听证”制度建设实践，即听取和审议市政府若干专项工作时邀请相当于该市人大代表总数近1/10的代表列席并现场与市政府主要领导以及有关部门展开问答互动，大大提升了政府及时回应社会关切和民众诉求的现实可能性。[15]为了更好发挥人民代表大会制度的制度优势，各级人大进行了一系列富有针对性的实践探索，比如在各级人大常委会委员专职化、人大代表专职化、更加发挥人大专委会作用、更好执行重大事项决定权制度等方面探索了好的做法，总结了好的经验，也取得了好的成效。同时针对人民代表大会制度在实践运行中的不少难点，如何进一步探索创新人民代表的运行机制，如何回应学界提出的“不断减少全国人大间接选举的层次”“适当减少代表的比例”“适当延长会期”“进一步加强人大预算监督职能”等等，还需要大力做好人大常委会、人大代表、专门委员会等整合立法资源和协商资源的理论与实践文章。
坚持中国共产党的领导，是准确认识和牢牢把握中国式现代化的首要原则和本质要求。作为一种根本政治制度安排，人民代表大会制度与西方发达资本主义国家先法治后民主、先有立法机构后有选举制度的政治制度发展逻辑不同，其发展过程体现为先有民主诉求再有现代国家建构再到法治建设的历史逻辑。[16]中国共产党对人民代表大会制度的领导，来源于宪法赋予党的执政地位，更是来源于中国共产党人始终高举人民民主的旗帜逐步探索、建立人民当家作主的新型政治制度的实践历程。保证和实现人民当家作主一直是坚持中国共产党的领导的出发点和落脚点，这是由中国共产党的性质、宗旨、初心和使命所决定的。从制度创建与制度发展来看，中国共产党创造性地设计了人民代表大会制度，明确了这一制度的价值目标、性质地位和原则使命，并在实践发展中主导、支持和保证人民代表大会制度的与时俱进，推进人民代表大会制度理论与实践的创新发展，在人类政治制度发展史上具有开创性意义。人民代表大会制度也正是在中国共产党领导下，在长期的实践中得到持续巩固、发展和完善，展现了蓬勃生机和巨大优势。
习近平总书记明确指出：“发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保障人民当家作主。”[17]在我国，人民民主作为社会主义的生命，其本质就是人民当家作主。而人民代表大会制度是全过程人民民主的重要制度载体，就是以人民为主体，保证最广大的人民群众能够参与全过程人民民主的实践中，以根本政治制度保障人民群众的选举权、财产权、知情权、参与权、表达权、监督权、人格权、隐私权和发展权等，激发人民群众积极投身于中国式现代化和中华民族伟大复兴。人民代表大会制度是确保人民当家作主的根本政治制度，必须要有健全的法治作为支撑和保障。法治是现代国家治理的重要内容，也是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障。人民代表大会制度以立法建构法律体系，以法治推进国家治理，以良法促进国家善治，实现国家权力运行和国家治理体系的规范化、程序化和制度化。人民代表大会制度以不断健全和完善的法律制度为保障，为其优势转化为国家治理效能提供可规范、可操作和可执行的发展依据，并逐渐形成根本性、全局性和长期性的政治制度保障。
总体而言，人民代表大会制度在国家治理中有价值、有优势、有效能，关键是有中国共产党的领导引领建设方向、凝聚发展力量、夯实制度根基和厚植制度优势，这是最大的政治优势，也是最大的政治保障。人民代表大会制度是保证人民当家作主的最高实现形式，通过政治制度安排有效保障了国家治理中的人民民主，体现了社会主义民主政治的民主优势。在中国式现代化中，人民代表大会制度是支撑法治国家建设的主导性枢纽，能够实现国家制度在选举、立法、决策和监督等过程的法治建设，形成中国特色社会主义法治体系，构建中国特色社会主义法治国家，彰显中国特色社会主义法治优势。党的领导是关键、是根本，人民民主是生命、是本质，依法治国是要求、是动力，三者相互作用、相互促进、相辅相成，使人民代表大会制度在中国式现代化中显示出强大的生命力和鲜明的优越性。
中国式现代化涉及全体人民共同富裕、两个文明的相互协调、人与自然的和谐共生等发展主题，需要优化党和国家监督体系这一自我革命的制度设计，为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴“保驾护航”。其中，规范政府权力的行使，是一个普遍的世界性难题。依靠制度化建设将权力关进制度笼子的同时，也需要建立健全专门的权力制约和监督机制。在我国，既需要不断完善诸如纪检监察、审计部门等专门机构的监督，也应该高度重视人大及其常委会以其特有的组成方式、职权行使方式等对行政、监察、司法等其他国家机关的监督。人民代表大会作为最高国家权力机关和代议机构，宪法赋予了其监督政府的权力，也是中国共产党历届领导人非常重视人民代表大会对政府工作的监督作用的结果。早在延安时期，毛泽东就明确指出：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会政亡人息。”[18]并在之后也指出：“各地新区外均应建立人民代表会议制度，首先是区、村人民代表会议，方能防止命令主义与官僚主义。”[19]人民代表大会这一监督性的制度安排，推动国家机关接受人民群众监督，向人民群众负责，有利于不断改进工作作风，同人民群众一道进行共同管理和建设国家。允许人大代表与政府“唱对台戏”，“就是说，人民代表提出的意见，政府要出来回答。回答对了，人民满意；
不对，就可以起来争论”。[20]这就意味着人大代表可以对政府工作进行质疑和询问，能够督促检查和纠正缺点和错误，提高政府工作水平。
理论上而言，人民代表大会制度的作用发挥主要体现在立法权、决定权、任免权和监督权上，其中尤为重要的就是要强化其监督职能。事实上，人民代表大会的监督职能在实际运转中存在一定困难，比如如何有序衔接和有效融合人大监督与监委会监察和纪委监督等方面还存在不少实践难度或不足。值得关注的是，为了不影响政府的行政权、法院的审判权、检察院的检察权，以通过听取工作报告或专项工作报告开展监督，比如每两个月一次的全国人大常委会会议上听取并审议国务院及其部门以及“两高”的专项工作报告，就是对“一府两院”进行监督的重要形式。[21]询问和质询作为人大对“一府两院”实施的法定监督形式，成为人民有序政治参与的直接监督。人民代表大会工作在推动专题询问、专题调研、预算监督、跟踪监督等各种监督形式创新发展的同时，为扩大公民有序政治参与提供了更多的制度化渠道，促进了人大制度本身的发展和完善。特别是当今大数据时代，信息即时沟通、海量数据整合利用、云计算技术的高端开发等，有利于提升人民代表大会制度在国家治理上的监督效能。可以借助大数据的挖掘、处理与运用，建立和完善人民代表大会监督议题征集、刷选和评估机制，深入挖掘并评估监督议题的社会价值，提高所选定监督议题的质量。通过以网络为支撑，以信息化和大数据深层次的运用为基础，整合政府财政管理信息系统，将部门预算、财政报表、收支分析、决策分析、协调沟通、专项资金监控等功能模块融为一体，不断完善人大预算联网监督系统，实现对预算资金全流程、全覆盖的动态监督。同时，也为人大代表履职提供社情民意整合智能化的技术支撑，不断完善人大代表履职的支撑和服务体系，优化人大代表工作管理体系，实现对人大代表履职的动态管理，进一步提高人大代表履职工作的实效性。[22]
总之，人民代表大会制度的发展与完善是一个与国家建设、国家发展和国家治理相结合的历史过程，涉及政治治理、民主治理、法治治理、规范治理和制度治理等范畴，同样也是一个需要不断坚持与巩固、加强和改进、发展与完善的逻辑过程。作为一种人类政治文明的伟大创造，人民代表大会制度展示了中国共产党和中国人民强大的理论创新能力和实践创新能力。在推进新时代中国式现代化的新征程中，需要不断夯实人民代表大会制度的理论基石，进一步通过法律体系建设及法制保障完善为国家治理提供可规范、可操作、可执行的法律依据，不断助推人民代表大会服务中国式现代化的制度体系更加成熟、更加定型和更加完善。
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