山红翠，钟平晖，何怀光
（1.湖南省水利水电科学研究院，湖南 长沙 410007；
2.五凌电力有限公司，湖南 长沙 410004）
湖南省现有注册水库13 737座，供水能力超过159亿m3，是湖南省优质水源的集中地，其中98%的水库都有灌溉功能，仅6%有城镇供水功能。随着经济社会快速发展及城镇化、工业化不断推进，湖南省的饮水和用水结构发生了重大转变，高效优质的水库水源成为地方政府优先考虑的重点。当前，从水库直接取水成为农村安全饮水、城镇供水的首选，对水库现有的调度方式产生了冲击。
水库自身运转变迁、社会经济发展需要和水库的可持续发展是水库功能调整的重要原因[1]。湖南省的水库大都修建于20世纪50—60年代，建设之初主要是为了解决农业灌溉问题，保障粮食安全。大多数水库原有功能为灌溉、发电、防洪，少有城镇生活供水功能。“十二五”期间湖南省全面实施农村安全饮水工程，在此期间，很多水库逐渐成为农村安全饮水工程的供水水源，在基层政府的强力推行下，部分水库在未正式进行功能调整和变更的情况下向城乡居民提供生活用水，水库功能改变成为既成事实。
2.1 水库功能调整需求
1）水库用水结构调整有客观需要
一是人民安全饮水有需要。随着经济社会的发展，老百姓越来越富裕，人民对美好生活的向往愈来愈强烈，居民对生活用水水质要求也越来越高，都希望能喝上优质饮用水，但目前河流水体都不同程度地受到污染，优质的水库原水就越来越受到青睐。二是河湖生态环境改善有需要。生态基流作为挽救河流生态状况的有效举措之一[2]，越来越得到各级政府的高度重视。河湖生态功能作为大多数水库设计之初从未考虑的内容，现已成为很多水库、水电站不可或缺的重要功能之一。三是社会经济发展有需要。一些水库因当地经济结构调整，水库功能也应随之调整。如凤凰县长潭岗水库，建成之初以发电为主，随着旅游业成为凤凰县的主导产业，位于县城上游10 km的长潭岗水库功能自然转为以保障旅游用水为主。因此，为促进经济发展可以考虑调整水库主要功能，一方面可以让水库重新发挥作用，另一方面可以促进经济社会的发展。
2）水库功能调整有基础空间
一是灌溉用水大幅减少。随着经济社会不断发展，农村务农人员越来越少，农业灌溉需求暂时不再那么迫切。同时由于农业灌溉技术的发展，大大提高了农业灌溉技术在农田水利中的运用水平[3]，用水效率提高使得现阶段灌溉用水有所减少。二是水量重新分配有空间。以常德市澧县为例，经过调查，35个供水水源地为水库的灌区，重新核定了灌水定额和农业灌溉需水总量，并结合生活和生态用水等情况进行了水库水量平衡计算，结果显示在80%的设计灌溉保证率下，丰水期和平水期所有供水水源水库水量均能够平衡。王家厂水库以灌溉为主，兼顾防洪、发电等功能，多年平均来水量3.03亿m3，农业灌溉用水1.85亿m3，还有1.18亿m3水量的盈余，在保障农业灌溉用水的前提下，多余的水量作为供应津市、澧县两地城乡居民生活用水及周边工业用水是可行的。
3）水库功能改变已成事实
《中华人民共和国水法》等法律法规明确，生活用水必须优先保障。目前水库功能调整工作尚未正式启动，但实际上，部分基层本着生活用水优先的原则，在水库功能未正式调整的前提下已实际供水，水库功能改变已是既成事实。另外，为保障河湖生态环境，目前湖南省已完成《湖南省主要河流控制断面最小流量方案》的报批工作，明确了各主要河段的最小下泄流量，实际上也是增加了水库的生态供水功能。水库的功能变化也实际上为改善农村群众的生活面貌、提高生活质量起到了重要保障和支撑作用。
2.2 水库功能调整需求调查
湖南省共有大中型水库416座，其中大（Ⅰ）型8座，大（Ⅱ）型42座，中型366座。本次对全省416座大中型水库进行了一次功能调整需求全面摸底，其中有110座水库提出了功能调整的需求，主要调整需求为增加供水功能，部分为增加生态功能，另有一部分为减少养殖、灌溉、发电功能。110座水库的管理部门就水库功能调整目前和规划的功能情况作了详细说明，并给出调整的意见和建议。见表1。
表1 湖南省水库功能调整需求统计 座
1）法律层面可行性分析
虽然我国目前并没有制定颁布专门的水库功能调整法规，但水库功能调整的实质就是水库水资源的重新分配，国家在已经发布的《中华人民共和国水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、《防洪法》、《行政许可法》、《水库大坝安全管理条例》、《湖南省实施水法办法》等水事法律法规中已对此项工作做出了相关规定，但没有对水库功能调整进行明确。法律法规没有赋予水库工程水资源的使用权，水库功能的发挥不能剥夺人们生活用水的权利。
《中华人民共和国水法》明确了水资源属于国家所有，水行政主管部门代表国家行使水资源的分配权，同时明确了开发、利用水资源应当优先满足城乡居民生活用水。
2）行政审批层面
目前，从现行的技术规则、行政审批层面看，水库功能可以根据需要调整。水利部规范性文件《综合利用水库调度通则》[4]和行业规范《水库调度规程编制导则》[5]中有明确规定：水库综合利用任务的主次关系和调度运用原则及指标不得任意改变，情况发生改变时要进行重新论证并报上级主管部门批准。也就是说，当情况发生改变时，水库功能可以调整，只是需要进行重新论证并报上级主管部门批准。
3）技术层面
根据此次调查结果，全省目前有110座大中型水库有功能调整需求，其中有101座需要增加城镇供水功能。水库一旦增加供水功能，必然会占用灌溉、发电、养殖等其他水量。关于水量的再分配问题，也成为水库功能调整的技术难题。目前调查结果显示，湖南省各水库管理部门初步提出的水量分配方案有以下几种：
①结合实际用水情况，通过水量再分配满足各方需求。通过此次调研也发现，现阶段部分水库存在灌溉功能需求减少、养殖功能退化等问题，故可以通过实际调整和协调，以满足各方当前和规划用水需求为目的，调整水库功能，重新划分水量分配方案，满足各方用水需求。
②通过提高水的利用效率满足供水需求。调查发现，目前农田水利灌溉管理模式没有有效升级、灌溉机制和灌溉管理机构都不完善[6]，加之渠道漏损淤积等问题，导致灌溉水有效利用率不高，用水量较大，这种情况下，可以通过提高灌溉管理水平、整修渠道、建设高效灌溉设施，进一步提高农田灌溉水利用率，减少灌溉用水量，为水库增加城镇供水功能提供便利条件。
③通过合理调度解决用水量缺口问题。现阶段，湖南省区域水资源存在未全面有效配置、水库未联合有效调度等问题，导致出现汛期雨水被弃、枯水期水量不足等问题，若通过市、县水资源统一配置、水库联合合理调度，可以增加区域水库的蓄水量，满足枯水期水量缺口，为水库功能调整提供基础条件。
通过对相关法律法规知识的学习，对浙江、湖北、深圳等地的经验借鉴，以及对湖南省部分大中型水库的实地调研，提出三种适合湖南省的实际解决方案。
1）从立法的角度新设水库功能调整审批程序
通过立法程序解决水库功能调整问题，可彻底解决行政层面调整依据不足的问题，完善法规制度。湖南省已出台《湖南省水利工程管理条例》，第十五条设置了水库功能调整的相应条款：“水利工程管理单位认为需要调整水利工程原有功能的，应当进行技术论证，并在征求相关行业主管部门和利害关系人意见后提出调整方案，按照规定的审批权限报请相关机关批准后由水利工程管理单位组织实施”。
立法程序存在的主要问题是过程较为复杂，耗时较长。立法除了法规的设定，还需要明确相应的审批权限、申请条件，并配套制定相应的规范性文件，明确具体程序、设置编制导则或规范等。
2）从现行审批程序中调整水库用水结构
目前湖南省部分没有供水功能的水库划为了饮用水水源地，且经省政府批复，也已经实际上在为居民供水。鉴于水库功能调整已是既成事实，可通过现行审批程序调整水库用水功能，较快解决取水许可审批的问题，有一定的可行性。例如水库取水占用农业灌溉水源的，可以从占用农业灌溉水源审批入手，履行已有的占用农业灌溉水源、农田水利工程设施的审批事项、流程，完成调整工作。
3）以政府常务会议的形式对有需求的水库进行统一定性调整
参照编制《湖南省主要河流控制断面最小流量方案》报省政府批复新增水库生态功能的方式方法，同样编制《湖南省主要水库功能调整方案》调整水库的其他功能。编制按照尊重现状的原则，重新对水库的职能进行定性调整，报省人民政府批复；
有必要的可编制单个水库或区域水量分配方案。对于利益冲突难以解决的由县人民政府协调处理，形成会议纪要或相关利益方签订书面协议。
这种方式可一次性解决所有水库功能调整行政层面的问题，且根据实际调研发现绝大多数用水矛盾可通过水量重新分配解决，少数资源性缺水的用水矛盾需政府协调，具有一定可行性。
5.1结 论
1）湖南省水库功能调整具有实际可行性
本次研究对湖南省110个有功能调整需求的大中型水库，在逐个分析其现状存在的用水矛盾、现阶段解决办法、功能调整需求和功能调整计划方案的基础上，结合实地调研、电话调研，分析水库功能调整的需求。同时，项目从法律层面、行政审批层面、技术层面分析湖南省水库功能调整的可行性，最终结合其他省份实际工作经验和湖南省实际情况，总结出三套适用于湖南的水库功能调整的建议方案。
2）推荐采用法律手段开展水库功能调整
法律手段是开展水库功能调整最为持久、有效的手段。目前，国家层面尚无相关法律法规条款对水库功能调整进行明确规定。省级层面，湖北省于2002年出台了《湖北省水库管理办法》，浙江省于2014年出台了《浙江省水利工程安全管理条例》，都对水库功能调整工作进行明确。湖南省从2021年10月1日起实施《湖南省水利工程管理条例》，条例对水利工程功能调整做出了相关规定。
5.2建 议
从现行法律法规、行政审批、技术调整等方面综合分析，湖南省水库功能调整有基础、有需求，具有可行性，但水库功能调整可能会面临取水量的变化、调度规程的变化、防汛度汛方案的变化，也会涉及农田灌溉利益、发电利益等方面的协调，需要在全面分析、制定配套调整原则、方案和审批条件后方可实施。
总之，水库功能调整既要慎重、又要积极。若确需调整，需要进行充分的调整分析论证，并按相关程序报批[7]。功能调整分析时，要特别注意突出社会公众效益，综合分析确定水库的主要功能，以发挥最大的社会经济效益。
调整水库供水结构虽然能一定程度纾解水库供水矛盾，但长远来看，要从根源上破解这一矛盾还需要从水库水资源配置来考虑。将水权交易、水权市场引入到水资源的配置过程中，利用市场的力量协调各方利益，提高水资源利用效率[8]，实现水库水资源优化配置，才能真正实现水库功能变化与经济社会协调发展。
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