柯朝坤，商忠梁，陈丽英，万毅，李光进
(1.普洱市森林和草原资源管理站，云南 普洱665000；
2.普洱市林业和草原服务中心，云南 普洱665000；
3.普洱市林业和草原科学研究所，云南 普洱665000)
天然林是指天然起源的森林包括自然形成与人工促进天然更新或者萌生所形成的森林，它作为森林资源的主体和精华，是自然界中群落结构最稳定、生态功能最完备、生物多样性最丰富的陆地生态系统[1]。天然林保护修复是生态文明建设中一项具有根本性、全局性、关键性的重大任务,党的十九大明确地把“完善天然林保护制度”确定为加快生态文明体制改革、建设美丽中国的重点任务，为天然林保护指明了前进方向、提供了根本遵循。2019年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《天然林保护修复制度方案》，明确了天然林保护修复的总体要求和政策措施。国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要要求全面加强天然林保护，对今后一个时期天然林保护修复工作做好了顶层设计。2019年12月，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议完成了对《中华人民共和国森林法》的修订。在此背景下，本文基于对云南省普洱市天然林资源保护现状的研究，总结了普洱市天保工程二期实施近10年来的天然林保护管理成效，科学分析了普洱市在天然林保护修复中存在的问题，并以新《森林法》为基本遵循，结合实际，探索了普洱市天然林保护修复路径，旨在为进一步加强普洱市天然林保护修复工作、不断提升森林质量和森林生态服务功能、坚决筑牢祖国西南生态安全屏障提供科学参考。
1.1 中国林业法制建设背景
回顾中国林业法制建设历史，从新中国成立到改革开放以前为探索起步阶段，1963年国务院颁布了《森林保护条例》，林业生产活动以政策性文件指导为主，以法律法规规范为辅；
1978年至20世纪末为逐步成型阶段，初步形成以《森林法》《野生动物保护法》等较为完整的林业法律法规体系，在此期间，执法监督体系也初步建立；
进入21世纪以来，林业法制进入了全面发展阶段，紧紧围绕以生态建设为主的发展战略，全面加强林业法制建设，《农村土地承包法》《种子法》以及《退耕还林条例》等法律法规相继公布实施，开创了林业法治建设新局面[2]；
2019年，第十三届全国人民代表大会常务委员会对《中华人民共和国森林法》进行了修订，并于2020年7月1日正式实施，中国林业法制建设进入了全面修订、深度完善阶段，相关的林业法律法规也都将基于新修订的《森林法》进行全面修订调整。
1.2 天然林保护修复政策制度背景
为从根本上遏制生态环境恶化，保护生物多样性，促进社会、经济可持续发展，通过调整森林资源经营方向，促进天然林资源的保护、培育和发展，维护和改善生态环境，满足社会和国民经济发展对林产品的需求[3]，1998年，党中央、国务院在长江上游、黄河上中游地区及东北、内蒙古等重点国有林区启动实施了天然林保护工程。2000年，这一工程在全国17个省份全面启动，到2010年全面完成了一期工程任务，2011—2020年，实施完成了二期工程建设任务[4]；
2016年，全面停止天然林商业性采伐，不断加大天然林保护力度；
2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《天然林保护修复制度方案》，提出：“用最严格制度、最严密法治保护修复天然林”；
2020年7月1日，正式施行的新《森林法》第三十二条规定“国家实行天然林全面保护制度，严格限制天然林采伐，加强天然林管护能力建设，保护和修复天然林资源，逐步提高天然林生态功能”，将天然林保护修复正式写入法律条款，从政策规定上升为法律制度。2020年11月2日，中央全面深化改革委员会第十六次会议审议通过《关于全面推行林长制的意见》；
2021年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行林长制的意见》，明确要求“统筹推进天然林保护，全面停止天然林商业性采伐，完善森林生态效益补偿制度”[5]。党中央将加强天然林保护的决策部署以制度和法律的形式固定下来，为天然林保护工作在“十四五”开局之年步入新发展阶段赋予了新的国家使命和责任。
2.1 森林资源状况
普洱市(22°02′～24°50′N，99°09′～102°19′E)位于云南省西南部，地处云贵高原西南边缘，横断山脉南段，哀牢山、无量山和怒山余脉纵贯境内，北回归线横穿境内。普洱市北接大理白族自治州，东接玉溪市、红河哈尼族自治州，南连西双版纳自治州，西北沿澜沧江与临沧市相望，东南与老挝、越南接壤，西南与缅甸接壤，复杂的地形地貌、多样的气候类型、优越的自然环境和得天独厚的水热条件，为植物生长提供了坚实的物质基础，孕育了丰富的动植物资源[6]。同时，普洱市是世界闻名的茶饮发源地和最大的茶产区，是我国咖啡主产区，是林化产品、木材加工的重要生产基地。
2020年，普洱市森林资源监测报告显示：普洱市土地总面积为442.9647万 hm2，森林总面积为330.3883万 hm2，森林蓄积量为3亿 m3，森林覆盖率为74.59%；
全市天然林面积为239.1669万 hm2(表1)，占云南省天然林面积1724.7457万 hm2的13.87%，全省排位第一；
天然商品林面积为158.2597万 hm2，占全省天然商品林面积695.9499万hm2的22.74%，全省排位第一[7]。
表1 普洱市森林资源统计表
2.2 天然林资源保护现状
普洱市按照天然林保护工程、天然商品林停伐保护的总体要求，将管护责任全部落实到人，将管护措施全面落实到山头地块，并开展管护人员岗前培训，严格考核、奖惩制度建设，因地制宜，统筹协调天保工程、天然林停伐保护等森林管护任务，以乡村为基础，选择科学合理的管护模式，推进统一管护体系建设，做到管护责任区、管护人员和管护措施有机统一，形成了天然林保护管理“一张网”[8]。2000—2010年，全市落实天然林保护工程一期管护面积84.8733万hm2；
2011—2020年天然林保护二期管护面积50.0987万hm2；
2016—2020年落实非天保工程区天然商品林停伐保护面积为134.5207万hm2；
普洱市天然林总的保护面积269.4927万hm2，占国土面积的60.84%。
2.3 天然林保护管理成效
2.3.1 森林资源保护管理成效显著
普洱市坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实习近平生态文明思想，认真学习贯彻习近平总书记考察云南重要讲话精神，坚持“绿水青山就是金山银山”的发展理念，统筹推进山水林田湖草系统治理，森林资源持续增长、森林质量不断提升、生态功能不断改善，生物多样性和天然林资源得到有效保护。通过多年的保护管理，普洱市的天然林保护工作形成了相对稳定的生态建设工程，森林面积由2017年的307.4037万hm2增加到2020年的330.3883万hm2，居全省第一位；
林地面积由2017年的356.6885万hm2增加到2020年的359.9739万hm2，居全省第一位；
森林蓄积量由2017年的2.8579亿m3增加到2020年的3亿m3，居全省第一位；
森林覆盖率由2017年的69.4%提高到2020年的74.59%，居全省第四位。全市生态效益成效显著，生态功能得到充分体现，祖国西南安全生态屏障地位得到扎实巩固。
2.3.2 森林资源保护理念深入人心
普洱市通过电视、报纸、网络等媒体广泛宣传“绿水青山就是金山银山”“森林是水库、钱库、粮库”和“山水林田湖草是一个生命共同体”等发展理念，人民群众对天然林保护工作积极响应，提高了广大群众特别是集体和个人天然林所有者参与天然林保护工作的积极性，增强影响力，形成政府主导、部门联动、社会参与的良好社会氛围。
2.3.3 森林资源监管持续深入
普洱市在全省率先实行“六级森林资源网格化”管理新模式，建立横向到边、纵向到底的森林资源管理长效机制，推动森林资源监管关口前移，做到从源头上管控、从责任上压实、从质量上提升，坚决遏制破坏森林资源违法违规案件发生。在全省率先组建市、县两级林草综合行政执法队伍。目前，普洱市共有林草行政执法机构11个，综合执法人员130人，为林草综合执法工作的顺利开展打下了坚实的基础。深入开展打击破坏森林草原生态系统违法犯罪“百日攻坚”联合执法专项行动，破坏森林资源的违法犯罪行为得到有效遏制，生态环境持续向好的态势发展。
2.3.4 助力脱贫攻坚取得显著成效
普洱市围绕“生态美”和“百姓富”两个目标，依托丰富林业资源与林业产业发展实际，林业精准扶贫、精准脱贫成效显著。通过天然林管护、生态公益林管护等劳务带动，聘用建档立卡户劳动力为管护人员，多渠道拓展农民群众增收致富路径，护林员劳动报酬大幅提高。“十三五”期间，普洱市累计落实国家森林生态效益补偿、天然商品林停伐补助约21.5亿元，累计聘请生态护林员44512人，兑现生态扶贫资金2.7亿元，助力普洱市脱贫攻坚取得了显著成效。
3.1 保护生态与发展经济的矛盾
普洱市林地面积和森林面积高居全省第一，山区面积较广，天然林保护区域是集边疆、山区、贫困为一体的少数民族自治县，经济发展水平低，盗伐、采割松脂、种茯苓、“蚕食”国有林地等情况时有发生，森林管护压力大。随着各类工程项目的快速推进，林地资源需求急剧上升，林地供需矛盾日益突出，保护自然生态与发展经济仍是当前迫切需要解决的问题。
3.2 历史遗留问题与维护林区稳定的矛盾
根据国家、省级对“十四五”期间天然林保护修复政策导向，若国家调整资金下达方式且中央、省级不再下拨天保工程社会保险补助，普洱市3个国有森工企业现有管护面积缩减42.3473万hm2，管护资金将减少6300多万元，将有700人左右面临再择业再就业的问题。天然商品林停伐保护后，经依法流转取得林权的生产经营大户不能按原来的规划采伐现有林木和培植发展目的资源，对生产经营的发展和经济损失影响较大，部分企业林权抵押贷款偿还能力不足。
3.3 管护要求与管护水平的矛盾
天然林护林员选聘工作有待完善，护林员素质参差不齐，部分护林员文化水平较低，对林业法律法规、行业政策及相关知识学习掌握不够，能力不强，服务意识差，存在个别履职不尽责、脱岗、不敢管、害怕管等情况，影响天然林保护修复政策制度建设成效[9]。
3.4 天然林保护修复资金来源渠道单一
天然林保护修复资金以政府投入为主，资金渠道单一，标准偏低，未真正形成“谁开发谁保护，谁受益谁补助”的机制，林权所有者停伐保护意愿较低。基础设施建设资金也主要依靠财政补助，森林管护费标准偏低，全市聘用公益林管护员、天然林停伐护林员、天保护林员、生态护林员等共21153人，管护面积357.18万hm2，人均管护面积最高的达727.03 hm2，护林员每人每月平均补助1000元至1200元不等，补助标准偏低。因为外出务工收入高，导致护林员流动性大。目前生态公益林补偿标准和天然商品林停伐管护补助标准与经营商品林经济效益差距大，这也导致群众的管护积极性不高。
3.5 天然林保护修复专业人才队伍不足
从事天然林保护修复的专业人员较少，部分人员没有经过系统的林业保护和利用的教育，在上岗之前也没有具体的岗前培训。另外，由于天然林保护工作较为艰苦，工作人员需要在较为恶劣的环境下工作和生活，能够坚持下来的人员少之又少，这也导致了天然林保护人员的专业素质参差不齐，人员流动性较大，给天然林的正常保护工作带来了阻碍。
4.1 科学编制天然林保护修复实施方案
全面落实《天然林保护修复制度方案》[1]，科学编制市县级天然林保护修复实施方案，将普洱市范围内国家级、省级有关天然林保护修复规划确定重点保护区域、管护制度、修复制度及监管制度等落实到市县级实施方案，落实到山头地块，分类经营、分区施策，为天然林保护修复提供根本遵循，确定工作路线和技术方法[10]。
4.2 持续加强森林可持续经营
落实各级人民政府天然林保护修复主体责任，采取以自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的措施，科学保护修复森林生态系统，积极开展森林质量精准提升试点示范[11]，针对具有提升潜力的中幼林，近、成过熟林预期实现的物质生产和生态服务功能的培育目标，实现精细化的抚育性经营设计和措施，综合提升森林生态、社会和经济效益，不断总结试点示范经营，制定森林质量精准提升地方技术规范，为天然林保护修复提供技术依据。合理运用市场机制促进森林可持续经营，对现行森林认证标准[12]实用性分析，明确现行标准用于天然林保护与修复的优缺点，针对性建设普洱市森林认证市级标准体系，用于开展森林经营管理、技术效果、资金使用效率、公众参与、生物多样性、植被恢复、市场准入和引领绿色消费等效果评价，引导林业经营者自愿申请森林认证。
4.3 以林长制为抓手促“林长治”
认真贯彻落实《关于全面推行林长制的意见》，在全市范围全面建立属地负责、党政同责、部门协同、全域覆盖、源头治理、运行高效的五级林长制度，进一步压实地方党委政府森林草原湿地保护责任，实行森林草原湿地资源开发利用黑名单管理办法，以林长制促“林长治”，推动林草事业高质量发展。实行天然林保护修复与生态公益林管理并轨，以森林资源网格化管理为基础，建立森林资源统一管护体系，严格按照《云南省生态护林员管理办法》等规定选聘护林员，落实管护人员管护责任。
4.4 建立健全天然林保护修复制度体系
牢固树立和践行“绿水青山就是金山银山”理念，建立全面保护、系统修复、用途管控、权责明确的天然林保护修复制度体系，全面保护好全市天然林资源，破解林业发展瓶颈，补齐短板，稳步推进天然林保护修复与森工企业发展，创新森工企业管理体制机制，探索通过社会购买服务等形式发挥森工企业在天然林保护修复中的技术优势，进一步巩固天保工程成果，稳步提高职工待遇。
4.5 完善天然林保护修复财政政策，多元化加大资金投入
统一天然林管护与国家生态公益林补偿标准，加大对天然林抚育性经营的资金投入力度，加快退化天然林修复，进一步完善天然林资源保护社会保险、政策性支出、停伐补助奖励等补助政策。探索天然林保护多元化投入机制，通过碳汇交易等渠道筹措天然林修复保护资金。鼓励社会公益组织参与天然林保护修复。鼓励公民、法人和其他组织通过捐赠、资助、认养、志愿服务等方式，从事天然林保护公益事业。
4.6 加强专业人才队伍建设
创新和完善普洱市林草人才培养和人才评价激励机制，优化人才发展环境，多渠道引进和培养高水平专业技术人才，强化对天然林修复的科技支撑。完善基层林草专业技术人才继续教育体系，加快实施专业技术人才知识更新工程，优化基层林业人才配置机制。大力培养林草科技领军人物、科技拔尖人才和基层技术骨干。加强技能培训，鼓励林草从业人员学习先进的科学技术，提供学习条件，创造良好的工作条件，制定奖励措施，提供进修机会，建设一支能吃苦、能战斗、具备专业性和凝聚力的天然林保护队伍。
4.7 建立健全天然林监测网络体系
建立全面保护、系统恢复、用途管控、权责明确的天然林保护修复制度体系，开展天然林保护修复成效监测评估制度，维护天然林生态系统的原真性、完整性，完善天然林管护体系，加强天然林管护站点等建设，提高管护效率和应急处理能力。充分运用卫星影像、无人机等现代技术，构建全方位、多角度、高效运转、天地一体的天然林管护网络，实现天然林保护相关信息获取全面、共享充分、更新及时的目标。
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