李文钊（中国人民大学公共管理学院，北京 100872）
倡导联盟框架（Advocacy Coalition Framework，ACF）是由保罗·A·萨巴蒂尔（Paul A.Sabatier）于1987 年率先提出的，随后萨巴蒂尔和汉克·C·简金斯-史密斯（Hank C.Jenkis-Smith）共同研究，经过三十多年的发展倡导联日益成熟，成为政策过程理论中最具有代表性理论之一［1-3］。萨巴蒂尔不仅在倡导联盟框架的发展中作出突出贡献，在推动政策过程理论的理论自觉和探寻更好的政策过程理论中也发挥了关键作用，正是他的持续努力使得政策过程成为一个研究领域［4］。倡导联盟框架核心是基于政治途径对政策过程进行研究，其本身也融入了话语途径的要素，讨论权力联盟和政策学习对于政策变迁的作用。为此，联盟理论、政策学习理论和政策变迁理论构成了倡导联盟框架的三个主要研究议题。
为了更好地理解倡导联盟框架的内涵、构成要素和主要假设，有必要对该框架产生的背景、理论基础和演进过程进行系统梳理，即通过回顾历史和展望未来实现对倡导联盟框架的全景式把握。
倡导联盟框架源起于萨巴蒂尔对政策过程研究的阶段启示法（Stage Heuristics）的不满，认为“阶段启示法的积极作用有限，有必要寻求更好的理论框架取而代之”［5］。从20 世纪80 年代开始，萨巴蒂尔就在思考如何建构更好的政策过程理论，从长期与埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）和文森特·奥斯特罗姆（Vincent Ostrom）的持续讨论，到1987 年正式提出倡导联盟框架，都体现了这一努力。应该说，萨巴蒂尔1991 年发表的《寻找更好的政策过程理论》一文更是体现了一种理论自觉，他指出：“被琼斯、安德森和彼得斯称之为阶段启示法的政策过程的主导范式已经失去了有用性，必须被取代，最为根本的原因是他们不是因果理论。”［4］对于阶段启示法的缺陷和不足，萨巴蒂尔总结为四个方面：（1）阶段启示法并不是真正意义的因果关系理论，因为它从来没有确定一套控制各个阶段内部和各个阶段之间进程的系列因果因素；
（2）阶段启示法所推崇的阶段顺序，常常在描述上不准确；
（3）阶段启示法存在一个合法和自上而下的偏见，它关注的焦点通常是某项重要法律的通过和实施，而不是在既定政策领域内对众多细小的法规——它们都不显著——的实施和评估之间的相互作用；
（4）阶段启示法假设仅关注某项重大法律的单一的政策循环圈，该假设过于简化了涉及各层级政府众多政策建议和法令条例的多元与互动的循环圈［5］。
对于政策过程理论的理论自觉，使得萨巴蒂尔试图从学术组织的角度推动学术共同体发展更好的政策过程理论，编辑出版《政策过程理论》一书就是这一尝试的体现，目前已经出版四个版本［6-9］。该书既起到了鉴别作用，也起到了汇集作用。一方面，萨巴蒂尔通过明确好理论的标准，为鉴别现有政策过程理论提供了参照系；
另一方面，他通过对符合评价标准的理论进行汇集，可以使不同政策过程理论相互学习和借鉴，共同推动政策过程理论的发展。对于好理论的标准，萨巴蒂尔提出了科学性、概念发展、实证检验、解释力和影响因素等要素，并且认为理论最为重要的是对因果关系的关注。有了这些衡量标准，理论发展就需要向这些标准看齐，而与标准的契合度也是理论成熟的标志。从《政策过程理论》的四个不同版本来看，有些理论在有的版本中得到保留，在有的版本中没有得到体现，且其他前沿理论也并没有纳入其中。此后，不同学者开始出版类似著作讨论政策过程理论，有关政策过程理论的交叠共识正在形成［10］。
萨巴蒂尔在发展倡导联盟框架时，非常重视将政治学理论与公共政策研究的关注点结合起来。对此，他认为：“发展这些理论需要将政治学家有关政治制度和行为的知识与政策学者对政策共同体和实质性政策信息的关注融合起来。”［4］对于政治学而言，研究者重点关注某一类政治制度和机构，如立法机构、行政机制、司法机构等，或者对某一类外在于政治机构的政治行为比较重视，如公共舆论、投票等；
相反，公共政策很多时候是跨越这些领域的，这就要求既要关注政治机构和政治行为，也要关注政策领域中的特定要素。对于政策学者关注而政治学家所忽略的领域，萨巴蒂尔将其总结为五个方面：（1）政策共同体、网络和子系统的重要性，他们通常由许多私人或公共机构组成，并且涉及多层次政府机构；
（2）实质性公共政策信息的重要性；
（3）与一般公众相比，政策精英发挥着关键作用；
（4）十年或以上的长期研究特别重要；
（5）不同的政策类型拥有不同的政治行为［4］。这意味着，萨巴蒂尔试图将政治学家有关从行动者的“偏好、利益和资源解释”“规则的解释”“社会经济背景解释”与政策研究者对上述议题的关注结合起来，从而形成一个综合性的解释框架，倡导联盟框架代表了这种努力的结果。
对于倡导联盟框架的思想来源和基础，最早可以追溯到萨巴蒂尔于1981—1982 年在德国比勒菲尔德为期一年的学习和访问。在访问期间，萨巴蒂尔接触了制度分析与发展框架（IAD）、政策执行的自下而上的途径、学习的重要性等理论资源［6］［11-12］。2014 年，倡导联盟框架的创始人萨巴蒂尔和简金斯-史密斯以及另外两位重要代表人物克里斯多佛·M·怀布尔（Christopher M.Weible）和丹尼尔·诺尔斯泰特（Daniel Nohrstedt）共同对其思想基础进行了总结，形成了10 个主要基础，其代表学者及著述（见表1）［8］。从倡导联盟框架的构成要素看，这些思想与框架结构存在密切联系。事实上，正是这些思想基础使得倡导联盟框架具有很强生命力。
表1 倡导联盟框架的主要思想基础
政策取向学习、信仰系统、期望理论等是倡导联盟框架得以建立的基础，使得倡导联盟框架非常重视思想在政策变迁中的作用。从这个意义上看，倡导联盟框架也可以算作话语途径的理论。休·赫克洛（Hugh Heclo）提出了作为学习的政治学范式（Politics as Learning），他认为：“我们对社会政策发展的回顾表明通过学习概念看待政治将产生丰硕的成果。很多政治互动包含社会学习的过程，它们以政策的方式呈现。”［13］赫克洛认为，学习通常意味着行为改变，这种改变既可能是因为体验，也可能是因为激励变化。一般而言，学习发生在个体层面，但是社会学习或团体学习并非意味着社会或团体是一个有机体，而是说社会学习或团体学习是通过个人来实现的，这些个人或者单独，或者通过互动来改变集体行动。赫克洛将作为学习的政治学引入社会政策讨论，直接影响了萨巴蒂尔建构倡导联盟框架时对政策取向学习的重视，政策取向学习也成为倡导联盟框架讨论的重要理论话题。科学哲学家伊·拉卡托斯（Imre Laktos）在证实主义和证伪主义的讨论中，提出了研究纲领中“硬核”（Hard Core）和“保护带”（Protective Belt）的观点。前者属于“否定启示法”（Negative Heuristic），它们构成了任何研究纲领的内核，不允许有反驳；
后者属于“肯定启示法”（Positive Heuristic），它们构成了任何研究纲领的保护地带，可以根据现实进行调整，以包容更多的事实从而使得理论具有适用性［20］。萨巴蒂尔将这一观点应用到对政策信仰系统的分析，强调政策信仰系统也可以区分“内核”和“保护带”，前者是属于根本性竞争，后者可以根据政策发展进行调整。丹尼尔·卡尼曼（Daniel Kahneman）和阿莫斯·特沃斯基（Amos Tversky）提出了期望理论（Prospect Theory），强调人们对损失的认知比获得的认知更强烈，这使得在面临获得决策时会有风险厌恶行为，面临损失决策时则会有风险担当行为［31］。卡尼曼和特沃斯基的研究既为倡导联盟框架中“魔鬼转换”提供了理论基础，也为个人模型提供了替代选择。
政策执行研究、议题网络等为倡导联盟框架提出政策子系统分析单位提供了理论支撑，这也使得倡导联盟更加关注官方行动者和非官方行动者之间复杂互动。在提出倡导联盟框架前，萨巴蒂尔一直从事政策执行的研究，他和丹尼尔·A·马兹曼尼安（Daniel A.Mazmanian）建构了政策执行的研究框架，将影响政策执行的因素划分为三类：（1）问题的易处理性，这一类因素包括有效技术和技术理论的可获得性、目标群体行为的多样性、目标群体占整个群体的比例、行为变化所要求的限度等；
（2）法令结构化政策执行的能力，这一类因素包括引入充足的因果理论、清晰的政策目标、财政资源、执行制度之间等级融合、执行机构的决策规则、执行人员的招募、外来者的正式进入等；
（3）影响执行的非法令变量，这一类因素包括社会经济状态和技术、媒体对问题关注、公众支持、构成群体的态度和资源、来自统治者支持、执行官员的承诺和领导技能等［32］。萨巴蒂尔的政策执行研究被称为自上而下的途径，这一途径受到耶恩（Hjern）和波特（Porfer）等人提出的自下而上的政策执行途径的挑战，他们认为政策执行呈现一种网络状态，需要根据政策问题出发寻找影响政策执行的网络结构，并且认为街头官僚和基层人员在政策执行中发挥更大作用，他们甚至有时重新定义政策的目标和选择政策执行的途径［25］。正是在回应政策执行的自下而上途径的挑战中，萨巴蒂尔尝试将政策执行的自上而下和自下而上两种途径进行融合，提出政策执行的替代性理论，随后他还将这种整合的理论称为倡导联盟框架，并从对政策执行问题的研究转变为对政策变迁问题的研究，极大地扩展和丰富了政策过程理论［33-34］。赫克洛在对美国政治与行政关系讨论的基础上，提出用“议题网络”替代“铁三角”概念，以包容更多行动者对决策的影响，这一研究也为萨巴蒂尔应用政策子系统作为倡导联盟框架的分析单位奠定了理论基础［16］。
西蒙（Simon）等人提出的有限理性和人的行为理论构成了萨巴蒂尔倡导联盟理论的另一个来源，这使得倡导联盟理论很好地平衡了结构和行动者之间张力［26］。萨巴蒂尔在将政策子系统作为分析单位，讨论不同联盟围绕政策问题进行辩论、学习、竞争和冲突，但仍然强调联盟的基础是方法论个人主义，联盟是集体行动的过程，这也使得基于方法论个人主义的联盟形成理论成为其关注的重点［35］。倡导联盟框架借鉴了西蒙的有限理性理论，强调人的信息处理能力具有有限性，从环境获取信息也是选择性吸收，这使得人很难对政策偏好和态度发生改变［36-37］。从某种程度上来看，萨巴蒂尔将环境变量区分为相对稳定的参数和可变参数，也应该是受到西蒙对环境结构认知的影响，这意味着人只会对相对可变的环境参数进行感知，而相对稳定的环境参数则是作为背景对人的行为产生影响。与此同时，萨巴蒂尔也借鉴了查尔斯·G.洛德（Charles G.Lord）等人有关偏见信息吸收和极化态度形成的研究，强调个人在获取信息和进行判断时会受到先前观念与认知的影响，很多时候存在“证实性偏见”和“非证实性偏见”。基于人的模型，这使得倡导联盟框架有可能发展成为兼具微观和宏观视角的整合框架，建构更具有包容性的政策过程理论。
倡导联盟框架的建构并非一蹴而就，它经历了一个从起源、发展到完善的过程，当前已经基本成熟定型。表2 对倡导联盟框架的一些具有标志性事件的论文、著作和章节进行了梳理，讨论他们在倡导联盟框架思想演进史中的位置。笔者将1987 年萨巴蒂尔正式发表的倡导联盟框架理论、1993 年汉克·C·简金斯-史密斯和萨巴蒂尔出版的《政策变迁与学习：一种倡导联盟框架途径》和1999 年出版的《政策过程理论》等著述中有关倡导联盟框架的章节作为该框架演进过程中的标志性事件，将这一框架演进划分为起源、发展和完善等三个阶段，强调起源阶段的核心任务是提出倡导联盟框架，发展阶段的核心任务是让倡导联盟框架更加精致，完善阶段的核心任务是促进倡导联盟框架的传播、使用、检验和修订，并朝着成熟定型的政策过程理论迈进（见表2）。
表2 倡导联盟框架的演进过程
倡导联盟框架源起于萨巴蒂尔1986 年对政策执行的自上而下和自下而上两种途径整合的尝试，并将研究对象从政策执行转向政策变迁，开启了该框架的建构过程［33］，倡导联盟框架也得到系统阐述，而正式成为阶段论的替代性范式则始于1987 萨巴蒂尔发表的《知识、政策取向学习和政策变迁：一个倡导联盟框架》一文，它也预示着一个新的分析框架正式诞生［1］。事实上，萨巴蒂尔在提出倡导联盟框架时，更多的是放在政策分析如何在政策过程中发挥作用的角度进行思考，试图将政策信仰系统作为研究重点，讨论政策学习、倡导联盟和政策变迁等三者的融合，认为政策分析会通过政策学习对政策信仰系统产生影响并引发政策变迁，思考政策学习和政治权力对政策变迁的影响。对此，萨巴蒂尔在建构倡导联盟框架时指出，“这一框架试图认真考虑如下理论论证和经验发现：（1）政策分析通常以一种倡导方式被使用，并被用来论证组织立场和利益；
（2）它们通常会通过对政策制定者有关因果关系和世界状态认知（例如信仰系统）的长期和扩散影响而发挥效果；
（3）非认知因素（制度安排、政治资源和组织利益等）都会对政策变迁产生关键影响”［1］。在提出倡导联盟框架时，萨巴蒂尔通过图形方式对其结构进行了刻画，形成了最初的框架结构图，尽管此后有一些微调，但主体框架结构并没有太多改变，核心思路一直得到延续。此后，萨巴蒂尔又将这一框架在《政策科学》上发表，并结合行为科学的最新进展提出了行动者会进行“魔鬼转换”，这使得倡导联盟框架日益完善［39］。
萨巴蒂尔和简金斯-史密斯于1993 年出版的《政策变迁与学习：一种倡导联盟框架途径》，将理论框架和案例应用进行集中呈现，标志着倡导联盟框架迈向新发展阶段［3］。在《政策变迁与学习：一种倡导联盟框架途径》一书中，萨巴蒂尔和简金斯-史密斯分别收集了使用和验证倡导联盟框架的定性案例和定量研究，前者对加拿大教育政策、美国放松航空管制、美国加利福尼亚州的水利政策等进行了分析，后者对美国海上能源政策和美国塔霍湖的环境政策进行了讨论，并根据这些定性和定量研究对倡导联盟框架进一步修正。事实上，简金斯-史密斯和萨巴蒂尔首次利用这些典型应用案例对倡导联盟框架进行了评估，他们认为倡导联盟框架比阶段启示法更具有优势，尤其在因果理论的发展方面具有较大进步，符合因果理论的所有要求，即：（1）政策倡导联盟包含因果变迁的两大主要因素——联盟成员的价值和子系统外生冲击；
（2）具有可验证性，事实上很多假设因为案例研究得到修正；
（3）相当节俭和丰硕，它产生了大量相当有趣的假设和预测；
（4）它能够产生非常惊奇的结果；
（5）它能够帮助政策行动者理解复杂政策互动过程，从而建构美好社会具有知识贡献，并且可以促进人们了解获得信息的行动者在不同时期是如何发生变化的［40］。在倡导联盟框架的发展阶段，萨巴蒂尔除了通过对框架的应用和总结进行梳理与评估以外，他还尝试发展新的研究假设，并且将之用于不同于美国的欧洲场域中以扩大理论的外部效度。在理论发展方面，萨巴蒂尔对1993 年以来的研究进行了总结，并且认为倡导联盟框架形成了清晰的个人模型、对子政策进行描述、对集体行为和联盟分析等方面进行了探索，使得研究假设进一步优化，研究假设也从9 个扩展至12 个［41］。应该说，1993 年和1998 年的发展，奠定了倡导联盟框架的坚实基础，这也意味着该理论基本成熟。
萨巴蒂尔于1999 年正式出版《政策过程理论》一书，倡导联盟框架作为政策过程理论中具有竞争力的理论之一被编入该书中，其框架结构和要素得到系统阐述，经过随后的第二版、第三版和第四版修订，目前初步成熟定型。从《政策过程理论》一书四个版本的倡导联盟框架内容来看，其核心内容包括三项：（1）对倡导联盟框架的构成要素和主要假设进行分析；
（2）对倡导联盟框架的研究进展进行评估；
（3）对倡导联盟框架的未来发展进行展望。从这些不同版本的内容来看，倡导联盟框架的结构图和基本假设已经成熟定型，其中涉及政策变迁的假设有2 个，涉及倡导联盟的假设有5 个，涉及政策取向学习的假设有5 个。与此同时，《政策研究》开始对倡导联盟框架进行了系统回顾，并于2011 年出版专刊，标志着这一分析框架成熟［44］［48］。此后，每隔一段时间，学者都会对该框架的最新进展进行回顾、评价和展望，这也是推进理论发展的一个重要路径［49］。此外，更多的中国学者将倡导联盟框架用于对中国政策过程的研究，以扩展适应范围，在内部效度和外部效度之间进行有效平衡［47］。
自萨巴蒂尔于1987 年正式提出倡导联盟框架以来，该框架尽管不断演化，但其核心要素基本上保持稳定，这也符合科学哲学家拉卡托斯有关硬核和保护带的观点［20］。当然，倡导联盟框架随着研究的不断推进得到完善。从倡导联盟框架的演进中可以看出，1993 年和1999 年两个时间点非常重要，目前的框架基本上与1993 年和1999 年的版本差别不大。对于倡导联盟框架的演进过程中的特点，简金斯-史密斯和萨巴蒂尔等人在《政策过程理论》一书的第三版中，将其总结为四个方面，即修改和增加假设、修改和厘清概念、增加概念、厘清框架和理论关注重点［30］。倡导联盟框架结构，如图1 所示。
图1 倡导联盟框架结构图
（一）构成要素
从图1 可以看出，倡导联盟框架由相对稳定的参数、子系统外部事件、长期联盟机会结构、子系统行动者的短期约束和资源、政策子系统等五个模块构成。政策子系统是倡导联盟框架关注的重点，而这一子系统受到相对稳定的参数和子系统外部事件影响，他们构成了政策子系统的环境和外部变量。与此同时，作为外部变量的环境参数对于政策子系统的影响主要有两个路径：一个是对长期联盟机会结构产生影响，另一个是对子系统行动者的短期约束和资源产生影响。对于倡导联盟框架而言，政策子系统是核心构成要素，其他四个模块都是政策子系统的外部环境。
相对稳定的参数是倡导联盟框架的第一组外部变量，主要是强调对政策子系统有影响的因素，这些因素在很长一段时间内不会改变。这些相对稳定的参数包括一些基本的社会、文化、经济、物理和制度结构，通常而言，政策子系统内嵌于基本结构之中。当前，倡导联盟框架将这些相对稳定的参数划分为三类：（1）问题领域的基本属性和自然资源的分布；
（2）基本的社会文化价值和社会结构；
（3）基本的宪法结构。通常而言，宪法结构、政治结构、社会结构和文化价值是外在于政策子系统的，事实上，所有政策子系统都会受到这些基本结构影响；
相反，问题领域的基本属性和自然资源的分布则本身受到政策子系统的影响，不同政策子系统面临不同问题情境，从这个意义上看，问题和资源与政策子系统都具有紧密联系。
子系统外部事件则是外在于政策子系统，但有可能经常会发生变化，这些外在冲击会直接对政策子系统产生较大影响。对于这一模块的变量，倡导联盟框架将之总结为社会经济环境变迁、公共舆论变化、系统的统治联盟变化、来自其他子系统的决策和影响等因素，基本上涵盖了经济、社会、文化、政治等不同方面的影响。与相对稳定的参数相比，子系统外部事件经常发生波动，这些波动有可能推动政策变迁。从某种程度上看，倡导联盟框架的一个核心议题是外部事件何时在何种程度上能够诱发政策变迁。
对于相对稳定的参数和子系统外部事件对政策子系统的影响，倡导联盟框架提出了长期联盟机会结构、子系统行动者的短期约束和资源等两组变量，他们构成了外部环境和政策子系统之间交互的中间变量。外部环境并不能够直接对政策子系统产生影响，需要通过长期联盟机会结构、子系统行动者的短期约束和资源等两个变量发挥作用。与此同时，相对稳定的参数对长期联盟机会结构影响会更大一些，决定推动变革的共识程度、政治系统是否开放、社会分裂的程度等。简而言之，相对稳定的参数会决定联盟形成的可能性、机会和社会分裂情况，他们对政策子系统中联盟的数量、结构关系、冲突与合作等有较大影响；
相反，子系统外部事件则对子系统行动者的约束和资源产生短期影响，这些事件可能会增加一部分行动者的资源，也可能对另一部分行动者形成更多约束。从图1 可以看出，相对稳定的参数会对子系统外部事件产生影响，长期联盟机会结构也会决定子系统行动者的短期约束和资源情况。政策子系统的产出和影响也会对其他子系统产生影响，构成其他子系统的外部事件，进而可能影响相对稳定的参数，由此，倡导联盟框架就形成了完整的闭环。
（二）基本假设
倡导联盟框架建立在一些假设（Assumptions）的基础之上，只有这些假设得到满足，才能推导出有关联盟、政策取向学习和政策变迁的命题（Hypothesis）。对于倡导联盟框架的假设，萨巴蒂尔及其合作者将其明确为7 个：（1）政策子系统是理解政策过程的基本分析单元；
（2）政策子系统中的行动者包含任何试图影响子系统事物的人员；
（3）个人是有限理性的，他们受到信仰系统的激励，并且容易实施“魔鬼转换”；
（4）子系统可以被简化为一个或多个联盟；
（5）政策或项目包含隐藏的理论，这些理论反映了一个或多个联盟被转化的信仰；
（6）科学和技术信息对于理解子系统事物十分重要；
（7）研究者应该采取长时间段（10 年或者更长时间）的视角理解政策过程和政策变迁。
与其他研究相比，倡导联盟框架将政策子系统作为分析单位，类似埃莉诺·奥斯特罗姆提出的IAD框架的行动舞台，政策子系统被称为政策舞台［50］。政策子系统通常可以使用政策话题、管辖范围和直接以及间接影响子系统的行动者来界定，使之成为一个相对独立的与环境可以区分的政策空间。对于政策子系统而言，它通常包括如下五个特征：（1）政策子系统是由一系列的要素构成，这些要素以适当方式互动形成结果；
（2）政策子系统可以区分行动者和非行动者，只有对政策议题产生影响的人员才可以纳入行动者范畴；
（3）政策子系统具有半独立性，且与其他子系统具有一定的联系；
（4）政策子系统会创造一定的权威或者为权威提供可能性；
（5）政策子系统会经历稳定、渐进变化和主要变化等。基于政策子系统的概念，倡导联盟框架在借鉴“议题网络”概念的基础上，将所有试图影响政策事物的行动者都纳入分析范畴，超越了“铁三角”的分析局限性，与政策共同体（PolicyCommunity）和政策网络（PolicyNetwork）具有一定的契合性［51］。
尽管将政策子系统作为分析单位，倡导联盟框架还是尝试将方法论个人主义引入模型中，讨论从个人到联盟形成的路径。为此，在使用“联盟信仰”“联盟行为”“联盟学习”时，联盟是以一种拟人化方式被使用，联盟不会行动，只有行动者才会行动。倡导联盟框架在建构个人模型时，主要借鉴了西蒙的有限理性模型，强调个人受到目标激励，由于处理信息的能力受限导致认知能力有限。与此同时，倡导联盟框架还强调个人对于环境信息的获取会采取简化策略，会受到信仰系统影响，这使得获取信息会存在偏见。通过借鉴心理学中期望理论的研究，倡导联盟框架提出了“魔鬼转换”的策略，强调行动者会放大权力以及妖魔化对手。在方法论个人主义模型的基础上，倡导联盟认为政策子系统通常是由一个或者几个联盟组成，他们认为通常会有两个，一般不会超过四个联盟。联盟概念的提出主要是为了解决行动者数量多的问题，通过将很多行动者聚集为几个联盟，可以简化分析的难度。对于倡导联盟而言，他们还从因果理论的角度对公共政策或者项目进行定义，认为项目或政策是一种政策信仰的表达，背后包含一套因果逻辑。正是从因果理论的角度理解公共政策或者项目，才使得倡导联盟框架特别重视信仰系统的作用，而不仅仅突出政治操纵逻辑。对于因果理论的强调，也使得倡导联盟框架认为科学和技术信息对于政策过程很重要，他们尝试将政策分析和政策过程有机结合，试图回应拉斯韦尔（Lasswell）的政策科学之问［52］。科学和技术信息为因果理论提供基础，反过来也会对信仰系统产生影响，并最终对政策变迁发挥作用。正是对于科学和技术信息在政策过程中作用的重视，倡导联盟框架认为对于政策过程的研究需要花费10 年甚至更长的时间，只有长时间段才能更好地认清政策执行及其效果，进而厘清政策变迁背后的逻辑。
（三）政策子系统
政策子系统是倡导联盟框架的分析单位，也构成了政策博弈的场域。从图1 可以看出，政策子系统作为一个整体，其内部是由联盟政策信仰和资源及其策略以及政府权威决策、制度规则、政策产出和政策影响等构成，其中，联盟通过影响政府权威决策对政策过程发挥作用。政策子系统可以依据功能或实质性政策及地域划分为不同类型：功能或者实质性政策子系统主要是以实质性政策领域为标准，如能源政策子系统、水政策子系统、交通政策子系统等；
地域政策子系统主要是以空间或领地为标准，如区域性政策子系统、全球性政策子系统。当然，二者之间并非截然分开，在地域性政策子系统中也可以进一步按照功能或实质性政策进行划分，如区域性水政策子系统、区域性创新政策子系统、区域性能源政策子系统等。对于政策子系统的具体案例，萨巴蒂尔和詹（简）金斯-史密斯列举了空气污染控制政策子系统的例子，认为应包含如下参与者：（1）环境保护机构；
（2）国会委员会；
（3）其他相关机构，比如能源部就经常参与到控制污染的政策过程中来；
（4）污染性行业的公司，他们的商会组织、工会，有时候消费者委员会也参与进来；
（5）污染控制设备的制造商；
（6）各个政府层级的环境与公共健康团体；
（7）全国及各地方的污染控制机构；
（8）对空气污染问题有着浓厚兴趣的研究机构和咨询公司；
（9）经常做相关报道的重要记者；
（10）在有些议题上，比如在酸雨问题上，还包括其他国家的政策参与者［53］。
对于政策子系统的类型，倡导联盟框架进一步根据时间维度划分为成熟的政策子系统和新生的政策子系统。对于成熟的政策子系统，萨巴蒂尔和简金斯-史密斯将其特征界定为：“（1）一些参与者认为自己属于一个半自治的社群中，在某些政策领域中共享专业知识，也在很长一段时间内试图在该领域影响公共政策；
（2）机构、利益群体和研究机构会在很长一段时间内对该话题拥有专业知识。”［43］相反，新生的政策子系统则是由于政治系统的不稳定性以及缺乏专业训练人员而导致边界不断变化，很多行动者不断进入或者流出政策子系统，这也使得政策子系统一直处于动态变化中。早期的研究认为，新生的政策子系统通常来源于原有的政策子系统，这意味着一群人员在不满意现有的政策子系统空间时，就会考虑开发新的政策空间，这样就会诞生新的政策子系统。此外，新的问题也会诱发新的政策子系统以及对已有政策的新界定也会产生新的政策子系统。
事实上，由于政策子系统之间存在重叠和嵌套关系，使得对政策子系统的边界和范围进行清晰界定会很困难。对于政策子系统之间的重叠问题，主要是对于同一个政策问题可以进行不同程度的建构。以环境污染问题为例，行动者既可以形成污染控制政策子系统，也可以形成健康政策子系统，还可以形成生态政策子系统等。政策子系统之间也可能存在嵌套关系，一个政策子系统从属于另一个政策子系统，如汽车污染控制政策子系统从属于空气污染政策子系统，高等教育政策子系统从属于教育政策子系统。一旦讨论涉及政府间关系的政策子系统，此时功能性政策子系统和地域性政策子系统之间就会存在复杂互动，对于政策子系统到底是属于哪一种类型的政策子系统，就需要依靠研究目的以及个人认知进行界定，不同认知模型会得出不同结论。
政策子系统构成了行动者互动和政策过程发生的舞台、场域和空间，行动者围绕联盟的形成及变化、政策学习及其互动、政策及其变迁等议题展开的互动都在政策子系统场域中发生，不同力量博弈和行动情境会导致不同的政策结果。政策子系统也通过长期联盟机会结构和子系统行动者的短期约束和资源同外部环境进行互动，不同行动者会对外部环境有不同感知，并采取不同策略以实现自身目标。对于倡导联盟框架而言，特别重视联盟和政策取向学习在政策过程中的作用，围绕这些议题形成了该框架关注的三大核心理论议题，即倡导联盟议题、政策取向学习议题和政策变迁议题［53］。
（四）倡导联盟
倡导联盟是倡导联盟框架中最具有标识性概念，通常被定义为：“一些行动者拥有共享的政策核心信仰，他们通过一些重要方式协调行动以影响政策子系统。”［45］由此可见，倡导联盟的定义主要侧重从信仰系统的角度来界定，强调拥有共同信仰的人员会一致行动。为此，政策信仰、资源和策略构成了倡导联盟的三个主要要素，其基本逻辑是行动者因为共同信仰而团结在一起，并利用各自资源协调行动，采取有利的策略。
1.政策信仰是倡导联盟概念的核心构成要素，萨巴蒂尔借鉴了政治学者马克·佩夫利（Mark Peffley）和乔恩·赫维茨（Ion Hu）有关态度限制的层级模型，提出信仰体系是由深层核心信仰（Deep Core）、政策核心信仰（Policy Core）和次级层面信仰（Secondary Aspects）等三部分构成，信仰系统是联盟存在的基础（见表3）。
表3 政策精英信仰系统的结构
深层核心信仰是最广泛层次的信仰，它跨越了所有的政策子系统，是关于人类本性、基本价值的优先性、不同群体福利的优先性、政府与市场的角度以及谁应该参与决策的规范性和本体论假设。事实上，深层核心信仰基本上与意识形态、文化理论和基本价值观联系在一起，一旦形成，很难改变。
政策核心信仰是第二个层次的内容，与政策子系统对应，是贯穿于整个政策领域或子系统中的联盟的基本行为规范和因果认知，它们包括不同政策相关价值的优先性、谁的福利应该考虑、政府和市场的相对权威、不同行动者的角色（公众、官员、专家等）、政策问题的严重性和原因等。参与政策子系统的行动者会投入时间和精力将深层核心信仰转化为政策核心信仰，尽管深层核心信仰会对政策核心信仰有影响，但二者之间并非一对一关系。一般而言，联盟之间会围绕一些政策议题进行一些不可调和的争论，这些涉及整个政策子系统范围的政策核心信仰又被称为“政策核心政策偏好”（Policy Core Policy Preferences），其特点是：（1）在某一政策领域属于子系统范畴；
（2）特别突出；
（3）有时是分歧的一个主要根源［42］。政策核心政策偏好是联盟的黏合剂，它让不同联盟形成自身的身份和标识意识。
次级层面信仰范围相对较窄，主要解决项目层面的规则和预算问题，或者关注某一地区的问题严重性，或者有关公众参与的意见等。
2.资源是联盟的第二个构成要素，是影响政策过程的前提和基础。倡导联盟框架提出后，研究者重点关注信仰系统，对于资源则重视不够。为此，萨巴蒂尔和怀布尔提出了6 种资源，即制定政策的正式法律权威、公众意见、信息、可动员群体、金融资源和有技能的领导力［43］。制定政策的正式法律权威是联盟的重要资源，该资源一般只有占据正式权威位置的行动者才可能获得，如行政官员、立法人员和法官等；
公众意见也是联盟的一种重要资源，公众越是对联盟支持，联盟越是可以在政策子系统中发挥更大作用；
有关问题严重性和原因以及替代方案的成本和收益的信息同样是联盟的一种重要资源，它们会被各方用于政策辩论中，这也使得研究者在政策子系统中可以发挥更为重要的作用；
可动员群体作为联盟的资源，对于缺乏金融资源的联盟而言，是需要通过动员支持性成员为联盟的主张服务；
金融资源是联盟被用来购买其他资源的资源，有充足金融资源的联盟可以资助研究、通过媒体动员获得公众支持和进行政策宣传等；
有技能的领导力作为联盟的资源，也是政策企业家研究和讨论的核心话题，领导力对于政策变迁具有重要影响。
3.策略是联盟的第三个构成要素，对于联盟的策略，倡导联盟框架讨论的不多，目前只是提出了“魔鬼转换“策略。这说明，对于联盟通过什么策略去影响政策过程，是该框架未来需要关注的内容。基于上述讨论，倡导联盟框架围绕联盟的形成和稳定性、成员对于政策核心信仰和次级层面信仰的态度、行政机构的态度、目的群体和物质群体的态度等形成了如下五个有关联盟的假设：
联盟假设1：在政策子系统内的重大争议中，当政策核心信仰存在争议时，盟友和反对者的阵容在十年左右的时间内趋于稳定。
联盟假设2：倡导联盟内的行动者将在与政策核心有关的问题上表现出实质性的共识，尽管次要方面的共识较少。
联盟假设3：行动者（或联盟）在承认政策核心信仰的弱点之前，会放弃其信仰的次要方面。
联盟假设4：在联盟内，行政机构通常会主张比利益集团盟友更温和的立场。
联盟假设5：与物质群体的观点相比，目的群体的观点在表达信仰和政策立场方面更受约束。
尽管提出这些假设，目前除了第1 个假设得到验证以外，其他假设都还没有得到验证。针对联盟的概念，后来的研究者认为需要在“联盟是如何克服集体行动的困境、不同政策子系统中联盟类型、联盟中行动者参与的程度、联盟资源、策略和行动”等方面进行深入研究，建立更具有经验基础的联盟理论。联盟假设首先需要回答联盟何以可能？这意味着，联盟的产生是持续性理论以及联盟内行动者态度和行为理论的基础。对此，倡导联盟框架的创立者萨巴蒂尔及其支持者给出了三种可能的解释，即：（1）由于拥有共同信仰，使得参与联盟的交易成本比较低，有利于更公平实现成本分摊；
（2）通过实现“魔鬼转换”，参与联盟的收益被放大；
（3）联盟的合作既可以有强合作，也可以有弱合作，对于弱合作而言成本比较低，很多时候弱合作就可以促使联盟行为［43］。
对于倡导联盟这一概念，怀布尔等人于2020 年在一篇最新论文中专门对倡导联盟概念的定义和测量进行了讨论，试图厘清这一概念的内在含义［54］。他们认为，倡导联盟这一概念是倡导联盟框架的基石，包含五个基本要素，即政策行动者、共享信仰、协调、资源和稳定性。很显然，他们在对倡导联盟概念属性的分析中，增加了协调和稳定性两个要素，协调强调不同行动者以何种方式集体行动，稳定性讨论联盟是否在一定时间内保持稳定。基于这五个要素是否能够同时发现，他们进一步区分了理想类型的倡导联盟和子倡导联盟，前者意味着包含上述五个要素，后者则至少包含行动者和共享信仰，他们包括潜在联盟（Potential Coalitions）、短暂联盟（Ephemeral Coalitions）、主导联盟（DominantCoalitions）、少数联盟（MinorityCoalitions）、合作联盟（Cooperative Coalitions）和竞争联盟（Adversary Coalitions）等。此外，他们还提出，未来从事倡导联盟本身的研究，可以按如下五个步骤展开：（1）开始描述联盟和识别他们特征；
（2）将倡导联盟与情境相连接；
（3）拓展审视行动者信仰系统及其影响因素的理论范围；
（4）进行比较研究；
（5）不要对没有联盟的政策子系统强行研究。应该说，对倡导联盟的拓展研究和概念界定，为下一步完善理论和框架提供了基础。
（五）政策取向学习
政策取向学习在倡导联盟框架中发挥重要作用，它是连接联盟和政策变迁的重要桥梁。政策取向学习是政策变迁的重要解释变量，在联盟的信仰变化和成员认可方面发挥重要作用。对于倡导联盟框架而言，政策取向学习被界定为：“思想或行为倾向的持续改变，这些思想或行为倾向来自经验，且主要关注个人或者集体信仰系统规范的达成或者修正。”［3］政策学习的过程，本身是政策信仰、态度和观念变化的过程，也是政策变迁的重要诱因之一。对于倡导联盟框架而言，主要关注如下问题：（1）通过学习，信仰系统中的什么构成要素变化，什么构成要素保持稳定？（2）什么样的情境下会促进联盟成员学习？（3）学习是如何在联盟或者反对者中进行扩散的？（4）如果能够发挥作用，政策掮客是如何促进反对者之间进行学习的？这意味着，对于倡导联盟框架而言，他们主要还是关注政策取向学习在什么层面展开以及哪些因素影响了政策取向学习。
为了回答上述问题，倡导联盟框架提出了影响政策取向学习的四类因素，即论坛属性、冲突层次、刺激属性和行动者属性。论坛是联盟之间互动、辩论和协商的场域，论坛属性和制度安排会影响联盟及其反对者之间的学习；
冲突层次也会影响联盟及其反对者之间学习，一般而言，冲突层次过低或者过高都不会有学习发生，原因很简单，冲突层次过低就没有必要学习，冲突层次过高则可能影响政策核心信仰；
刺激属性主要是指学习的对象和内容，即什么内容被学习，问题越复杂学习的可能性越低；
行动者属性主要是指他们的信仰、资源、策略和网络联结，不同行动者所拥有的信仰会影响他们的学习程度以及发挥作用的方式。这四类因素对政策取向学习的影响，形成了倡导联盟框架提出的五项学习假设：
学习假设1：当两个联盟之间存在中等程度的冲突时，跨信仰系统的政策取向学习最有可能。这需要：
（a）每一方都有参与这种辩论的技术资源。
（b）一个信仰体系的次要方面与核心之间存在冲突，或者两个信仰体系的次要方面之间存在冲突。
学习假设2：当存在以下论坛时，跨信仰系统的政策取向学习最有可能：
（a）足以迫使来自不同联盟的专业人士参加。
（b）由专业规范主导。
学习假设3：与数据和理论通常为定性、相当主观或完全缺乏的问题相比，存在公认定量数据和理论的问题更有利于跨信仰系统的政策导向学习。
学习假设4：涉及自然系统的问题比单纯社会或政治系统的问题更有利于跨信仰系统的政策导向学习，因为在前者中许多关键变量本身并不是积极的战略家，而且受控实验更可行。
学习假设5：即使技术信息的积累不会改变反对联盟的观点，它也可以通过改变政策掮客的观点对政策产生重要影响，至少在短期内如此。
与联盟假设相比，政策取向学习假设在倡导联盟框架中得到不同程度检验，很多假设都被证实了，当然也有一些假设得到一些相关冲突的结论。例如，第三个假设，一些研究者发现定性和主观数据确实不利于学习，但他们发现定量数据有时对学习的作用有限。当然，研究者也确实发现当冲突处于中等水平、问题可以掌握以及科学技术信息具有可获得性时，政策取向学习确实更容易发生。对于职业论坛是否可以促进学习，研究者发现论坛要对政策取向学习发挥作用需要非常苛刻的条件，例如，论坛能够针对一些棘手问题达成一致意见，并且这些意见能够被各方接受等。通过研究发现，政策取向学习的概念和可操作化仍然是下一步研究的重点，并且要关注联盟之内的学习和联盟之间学习，寻找学习的最佳实践并进行理论化构建。
（六）政策变迁
政策变迁是倡导联盟框架主要关注的研究议题，它尝试理解政策稳定和变迁背后的逻辑。在讨论政策变迁的路径之前，倡导联盟框架提出了根据信仰系统的层级变化区分主要政策变迁（Major Policy Change）和微小政策变迁（Minor Policy Change），并进一步将政策变迁层级化。“主要政策变迁”是信仰系统中政策核心层面的变化，它意味着子系统的目标或方向发生重大转向，而“微小政策变迁”则强调信仰系统中次要层面的变化，它意味着实现政策目标的手段和方式发生变迁。政策子系统经常会在政策目标和手段方面发生分歧，这些不同要素的变化会导致不同层级政策变迁。由于信仰系统中的政策核心信仰和次级层面信仰所接受改变的程度不一样，使得“微小政策变迁”的难度小于“主要政策变迁”。
对于政策变迁的路径，倡导联盟框架早期只提供了两种路径，即外部冲击（External Perturbations or Shocks）和政策取向学习。外部冲击来自政策子系统外部，包括社会经济条件变化、政体变化、灾难和其他政策子系统变迁等。通常而言，这些外部冲击会改变政策议程、吸引公众注意力和改变决策者注意力分配，决策者会对政策信仰发生改变，并导致项目和政策本身的变化。对于政策取向学习而言，由于深层核心信仰和政策核心信仰属于规范性价值，通常很难改变，次级层面信仰则相对容易变化。后来，倡导联盟框架又增加了“主要政策变迁”的两种路径，即内部冲击（Internal Shocks）和通过谈判实现政策变迁（Negotiated Agreements）。内部冲击主要是指政策子系统内部的事件变化，这些变化发生在政策子系统内部，会对行动者产生影响，这一观点主要是受到“焦点事件”研究的影响。无论是外部冲击，还是内部冲击，都会重新分配关键政治资源，从而对政策子系统内部的联盟权力结构产生影响，进而对政策变迁产生影响。此外，内部冲击也会起到对政策子系统中处于弱势地位联盟的政策核心信仰的强化，从而增加政策子系统内部人员对主导联盟的质疑。对此，萨巴蒂尔和怀布尔提出了9 种有可能促进通过谈判实现政策变迁的条件，即有害的僵局、广泛的代表性、领导力、一致同意决策规则、资助、行动者的承诺、经验议题的重要性、信任、缺乏替代性场所［43］。倡导联盟框架形成了政策变迁的两个假设：一个假设讨论政策变迁发生的必要非充分条件，另一个假设讨论政策稳定的条件。它们之间具有内在关联性：
政策变迁假设1：子系统外部的重大扰动，政策子系统的内部重大扰动、政策取向学习、通过谈判达成共识，或者它们之间结合是政府项目的政策核心属性发生变化的必要但不充分的原因。
政策变迁假设2：只要制定该项目的子系统倡导联盟仍在该管辖区内掌权，则特定管辖区内政府项目的政策核心属性不会显著修订，除非该变迁是由层级上级管辖区实施的。
倡导联盟框架的研究者发现，当前政策变迁的第一个假设得到强有力的证实，很多研究至少支持四种政策变迁路径①四种政策变迁路径为外部冲击、政策取向学习、内部冲击和通过谈判实现政策变迁。中的一种路径。当然，这一假设所面临的挑战是政策如何变迁的具体过程，即联盟是如何利用机会实现或者没有实现政策变迁的。对于第二个假设只是得到部分强有力证实，需要未来进一步通过案例进行检验。事实上，对于发展一个成熟的政策变迁理论，研究者总是需要对如下问题进行探究：“是否发生了政策变迁？发生了什么类型的政策变迁？导致政策变迁的重要影响因素是什么？政策变迁是如何发生的？政策变迁的发生机制是什么？”应该说，倡导联盟框架在很大程度上推进了政策变迁的研究，为人们理解政策变迁的类型、过程、影响因素和机制提供了经验支撑。
乔纳森·J·皮尔斯（Jonathan J.Pierce）等研究者对利用倡导联盟框架进行政策变迁的论文进行了宏观分析，重点讨论政策变迁是如何被研究的［46］。皮尔斯等人对2007—2014 年的论文进行了收集，从中找到了67 篇论文，这些论文讨论了148 个政策过程。研究发现，131 个是讨论政策变迁的，17 个是讨论政策稳定的。在131 个讨论政策变迁的研究中，52个案例只讨论一种主要变迁路径，71 个案例讨论一个以上的变迁路径。在这些变迁路径中，最经常使用的变迁路径是外部事件（20 个）和学习（16 个）。在71 个混合政策变迁的路径研究中，外部事件经常和其他路径一起发挥作用，学习是第二个经常被发现的路径，外部事件和学习常常一起发挥作用并推动政策变迁。在这些案例研究中，环境和能源是倡导联盟理论应用最多的领域。
越来越多的学者开始使用宏观分析（Metaanalysis）对一个理论进行回顾与评价，其核心是根据选择标准寻找合适的论文，然后对论文进行编码分析，以洞察该理论的进展情况，并思考未来的发展方向。对于倡导联盟框架而言，目前至少有2 篇论文对研究进展进行了回顾：一篇是怀布尔等研究者在2009 年对过去20 年（1987—2006 年）的80 篇框架应用论文进行了回顾；
另一篇是皮尔斯等研究者在2017 年对2007—2014 年的161 篇框架应用论文进行了回顾［48-49］。
皮尔斯及其合作者从宽度和深度两个方面对倡导联盟框架的应用情况进行了回顾［49］。从宽度方面看，2007 年以来，倡导联盟框架越来越流行，在161篇论文中，第一作者的数量超过138 人，他们分别来自122 个大学或研究机构、25 国家和4 大州。其中，最多的国家还是美国、英国、瑞士、加拿大和瑞典。倡导联盟框架的应用研究发表在98 种杂志上，其中最多的是《政策研究》（Policy Studies Journal），有16篇，其次是《公共行政研究与理论》（Journal of Public Administration Research and Theory），有6 篇。倡导联盟框架的主要研究领域有9 个，他们分别是环境和能源、公共卫生、教育、科学和技术、社会福利、外交和国防、经济和财政、城市规划和交通等。在治理层级方面，倡导联盟框架应用的范围包括国家政府层面、跨国家政府层面、地方政府层面、州政府层面、区域政府层面，其中应用最多的还是国家政府层面，达到了86 篇论文。在研究方法方面，倡导联盟框架使用了定性方法、定量方法和混合方法，当然混合方法和定性方法还是主流，达到146 篇。在理论要素层面，倡导联盟框架所关注的联盟理论、政策取向学习理论和政策变迁理论都有涉及，重点还是政策取向学习理论和政策变迁理论。事实上，皮尔斯及其合作者还对倡导联盟框架如何应用于政策变迁的研究进行了专门回顾，得出了很多有意思的结论［46］。
在回顾倡导联盟框架应用情况后，皮尔斯等学者在借鉴凯尔内等研究者的评价之后，对倡导联盟框架提出了新的评价（见表4）［55］。
表4 对倡导联盟框架研究项目的评价
从表4 可以看出，倡导联盟框架在四个项目评价维度方面都有较大进展，应该说彰显了理论的生命力。2007—2014 年，有超过161 篇的同行评审论文发表，并且每年达到20 多篇，这说明该理论得到了很多学者认可。与此同时，倡导联盟框架的应用场域和方法也得到了较大程度的拓展，这是外部有效性提升的证明。在共享概念和方法方面，除了方法以外，倡导联盟框架的联盟理论、政策取向学习理论和政策变迁理论得到越来越多学者认可，这是理论成熟的标志。倡导联盟框架的理论本身随着时间演进也在不断得到深化。
对于倡导联盟框架的未来研究议题，怀布尔和简金斯-史密斯等重要理论创立者和贡献者提出了11 个方面的关注重点：（1）重新思考倡导联盟框架的信仰系统；
（2）推进学习的理论与测量；
（3）改善联盟结构和协调理论；
（4）发展联盟资源层级；
（5）研究政策子系统中的场域和论坛；
（6）使用倡导联盟框架进行比较公共政策研究；
（7）关注行动者的类型，包括辅助和主要联盟行动者、政策掮客、政策企业家；
（8）关注新产生和成熟的政策子系统；
（9）拓展对政策过程中科学和政策分析的理解；
（10）建立共同的方法收集信息和应用框架，识别使用不同方法的利弊权衡以及促进基于情境的理论创新；
（11）通过将研究应用于非传统场域中实现理论改善［45］154-159。应该说，这些议题确实代表了倡导联盟框架需要重点关注的方向，也是该理论进一步完善需要解决的主要问题。
对于中国公共政策研究者而言，加入倡导联盟框架研究，至少可以发挥三个方面的作用：第一，中国情境构成了检验倡导联盟框架新的场域，中国经验不但是倡导联盟框架外部有效性的新证据，而且更应该成为发展倡导联盟框架的新要素。这也意味着，理论发展仍然应该是中国学者的重要使命，通过理论创新来讲好中国公共政策故事。第二，中国学者在利用倡导联盟框架开展中国政策过程研究时，还需要有较强的政策现实关怀，回应拉斯韦尔提出政策科学时最初的目标，即通过政策科学实现人类尊严。从这个角度看，对于倡导联盟框架在中国情境下的研究与应用，不仅仅是理论拓展的过程，更应该是通过研究来提升政策过程运行效率，改善公共福祉，这是一个解决问题的过程。第三，中国公共政策学者在引进、消化和吸收倡导联盟框架的同时，需要借鉴倡导联盟框架的开发过程和演进逻辑，提出具有中国自主的公共政策知识体系。在中国自主的公共政策知识体系中，开发分析框架仍然是一项艰苦而又紧迫的任务。
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