李嘉兴
（中国海洋大学 国际事务与公共管理学院，山东 青岛 266100）
央地关系历来是政府关系的核心。我国宪法规定了央地关系的单一制框架，即中央集权行政权力为单一国家机关掌握，地方政府需要遵照中央意图处理事务。中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方主动性、积极性的原则。地方分权与地方竞争作为制度性手段，为中国经济快速发展提供了强大动力，同时印证了央地关系的重要性。［1］因此如何平衡好中央和地方的关系，不仅需要中央思考，更需要地方政府的积极参与。
改革开放以来，我国政府治理的基本导向是以经济增长等量化指标来推动任务完成。但近年来，随着经济发展进入高质量发展阶段，中国特色社会主义进入新时代，这对政府治理也提出了新的要求。同时，政府的任务性质也逐渐发生一些变化，即确定性任务不断减少，模糊性任务随之增多，一定程度上形成了模糊性治理模式。［2］在中央不下发明确任务的前提下，地方政府如何完成以环境保护政策为主要代表的模糊性任务，值得进一步思考与研究。
冬季与其他季节从污染的角度进行比较，最大的区别在于需要燃烧煤炭进行取暖。要想实现取暖的清洁化，具体执行手段便是禁止煤炭燃烧。从地方政府的角度进行分析，内容依据冬季清洁取暖而制定的一系列政策，可以统称为“禁煤”政策。2016年7月，中国工程院在对环境污染的相关评估报告中指出，部分地区冬季污染非常严重，急需采取相应措施进行环境污染问题解决，由此拉开了“禁煤”政策的序幕。
2016年12月31日，习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上指出：“推进北方地区冬季清洁取暖，关系北方地区广大群众温暖过冬，关系雾霾天能不能减少……宜气则气，宜电则电，尽可能利用清洁能源，加快提高清洁供暖比重。”2017年3月，李克强总理在第十二届全国人民代表大会第五次会议上提出要“全面实施散煤综合治理，推进北方地区冬季清洁取暖”。国家领导人在重要会议上的讲话，表明了党中央在环保问题上的态度，也对地方具体政策的执行产生了压力。针对冬季取暖问题，中央的整体方向是因地制宜，降低煤炭使用，尽可能采取清洁能源。这是环保政策在中央层面的大方向，最后演化为“宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜热则热”。
2017年2月，环境保护部等10部委发布文件，要求相关地区10月底前完成“禁煤区”建设任务。［3］文件没有具体要求××市也建“禁煤区”，但提到要采取积极措施实现冬季清洁取暖。××市按照省环保厅关于燃煤控制的有关要求划定禁煤区，并在10月底前完成燃料煤炭“清零”任务，至此××市的“禁煤”政策正式颁布执行。与此同时，省政府积极谋求中央政府对××等城市“禁煤区”建设的财政支持。最终，财政部等四部委联合发文，让相关地方政府申报“冬季清洁取暖试点城市”，经过激烈的竞争，××市名列其中。［4］
2017年9月，××市政府新闻办召开专题新闻发布会称，自4月开展煤炭治理工作以来，“市区35吨及以下燃煤锅炉基本清零”。同年12月中旬，××市环保局声称，已超额完成农村煤改电、煤改气“双改”任务，“禁煤区”已实现清洁供暖全面覆盖。在××市设立“禁煤区”的行为取得良好效果后，省政府在2018年5月25日的发文中提出，在2018年9月底前，全省11个设区市均要将城市建成区划定为“禁煤区”，禁止储存、销售、燃用煤炭。但在2017年采暖期开始后，出现了大量因煤改气、煤改电而引发的能源不足，再加上政府财政补贴不到位，不少群众出现了无气可烧或取暖费压力过大的现象，导致百姓寒冷过冬。在中央第二生态环境保护督察组对××市开展“回头看”工作之际，通过省长信箱、市长热线（市政府“12345”热线）、市级12369平台、市级城乡管委“12319”平台等多个渠道，群众就康乐片区供暖问题举报共计309件。其中，通过市级城乡管委“12319”平台反映的问题多达255件。［5］最终促使中央生态环境保护督察组叫停了××市“禁煤”政策“一刀切”执行行为，而“一刀切”政策执行产生的直接原因在于地方政府的责权失衡与中央政府的高压问责。［6］
整体来看，××市“禁煤”政策的执行，是在中央重视环保问题，提出环保治理方向的大背景下，由最初的“一刀切”政策，转变到最后被迫停止的过程。这一过程中，地方政府政策的首要执行压力来源于中央政府，但由于环保压力、利益博弈、经济支持力度不足等多方面原因，导致××市政府采取禁止煤炭使用的“一刀切”政策，进而引发相关利益群体，特别是用煤取暖过冬居民的不满。而在中央转变政策方向，提出因地制宜的背景下，并没有及时做出调整。最终导致群众进行信访举报，督查组进行处理后，××市“禁煤”政策的“一刀切”政策被迫终止。
（一）概念界定
掌握模糊性任务的准确定义，首先要明确确定性任务的概念。我国政府结构的设计属于科层制，有着非常清晰的确定性取向，这种确定性是正式化组织结构运行的结果。［7］政府因严格的等级制度而建立了清晰的权威结构，确立了上令下达的执行关系，奠定了组织内部自上而下实施控制的逻辑。科层制组织一般具有根据组织目标进行劳动分工并实现专业化，［8］这就使得政府的政策任务一般都具有明确性特点。
模糊性任务的概念是相较于确定性任务进行定义的，模糊性与确定性不是绝对的，而是可以相互转化的，需要根据不同情境做出调整。［9］近年来，中央在布置任务时越来越多地选用任务目标不明确或具有多重解释的模糊性任务，地方政府在任务完成过程中所面临的模糊性程度不断提高。模糊性任务不是求数量、求速度，而是求创新与质量，如经济高质量发展、供给侧结构性改革等，其提出的政策要求本身便具有模糊性；
另一方面，模糊性任务不再以量化方式设立目标，而是由模糊化的方式来提出政策要求。模糊性任务不仅意味着政府治理重点的转移，也表明政府治理模式的转变。在本案例中，中央环保政策在××市的执行，就带有明显的模糊性任务特征。
（二）理论基础及分析框架
本文案例分析的理论基础及框架借鉴何艳玲教授［2］提出的中央政府通过目标设定、检查验收、激励分配上制造确定性来推动任务的完成。目标设定：即组织内部高层为下属设定目标任务。这是科层关系的核心。目标设定的过程可能是高层单方面制定、以自上而下的科层制度推行实施。在我国公共治理实践中，“领导高度重视”是“一种科层运作的注意力分配方式。”［10］检查验收：即在目标设定的基础上，检查验收任务完成的情况。高层在设定目标后，可能自己进行检查验收，但也可能将这一控制权下放给下级。激励分配：即高层针对下级的激励设置以及考核、奖惩其表现；
执行过程中的组织实施、资源配置等权力也包括其中。
在确定性任务模式下，这三个维度有着清晰的运行逻辑。目标设定：设置确定性指标，特别是利用精确的数字化标准，如GDP增长率、达标指数、完成百分比等量化数据。检查验收：实行目标责任监管，上级政府通过标准化数量考核和结果导向的问责来确保下级任务的完成。激励分配：明确达标激励，主要依据相对绩效评估结果实施激励，即达标则奖励。但在模糊性任务下，以上三个维度都发生了不同程度的变化。
（三）具体分析
1.目标设定：具体目标的不同分化。
与确定性任务不同，模糊性任务的执行在目标设定方面呈现出一种自上而下，不断细化的过程。以往的确定性任务，将目标明确设定，因而各级部门都以此为目标进行执行。但在模糊性任务下，中央只指明大的方向，而将目标具体的设定权交由地方政府，这与以往的确定性任务有很大区别。
（1）目标设定权由中央政府转移至地方政府。在本案例中，中央的目标设定从最初的降低煤炭使用、提高环保力度—“宜电则电、宜气则气”—“宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜热则热”三个阶段的变化。从中央层面可以看出，目标的设定自始至终没有明确，而是采取整体性方向指导，并随之做出一定程度的调整。而××市的目标设定，则有着明确导向。省政府提出，在2018年9月底前，全省11个设区市均要将城市建成区划定为“禁煤区”。××市则提出要在2018年彻底完成“双改”任务。由此可见，政策目标的设定权已由中央下放给地方，由地方根据自身实际情况设定明确的完成目标及约定期限，并进行自我约束，进而达成中央提出的提高环保力度的最终目标。
（2）目标设定权的具体内容被扩展。在中央设定的环保大方向中，所希望的是降低煤炭使用，用可替代能源进行冬季取暖工作。而在××市的政策执行过程中，却演变为了全部进行“煤改气”或“煤改电”工作，省政府自我“加压”要求省内各地市设立禁煤区，最终演变为××市的“禁煤”“一刀切”政策。从中可以明显看出，目标设定的内涵从中央到地方后被大大扩充，地方政府自我加压自我解读中央目标的倾向非常强烈，甚至出现了违背中央政策目标的“一刀切”执行模式，在中央督查组回访中，遭到居民的信访举报，这才导致××市一刀切“禁煤”政策的终止。由此说明，地方政府在拥有目标设定权后，会主动将目标设定的内涵扩充，进行某种程度的自我解读，希望更好完成中央目标。
2.检查验收：国家与地方的监督体系融合参与
在以往的确定性任务中，检查验收与目标设定都归中央进行控制，通常作为整体进行分析，形成了一套设定目标再监督目标实行的验收模式。而在模糊性任务中，目标设定权被下放到地方，这就将以往作为整体分析的二者进行拆分，检查验收也不再作为单一的中央控制模式，有了一些新的变化。
（1）检查验收权的实施主体转移。在本案例中，“禁煤”政策的具体执行情况并不完全由中央进行检查验收，而是采取了一系列中央直属机关以外的部门，特别是中央巡回督查组与地方督查组相结合的模式。在以往的类似案例中，主要采取由中央环保部直属部门进行检查验收，某种程度可以定义为中央直接进行检查。但在“禁煤”政策执行过程中，环保部在更高层面进行文件指导，同时下派中央环保部督查组检查环保政策具体落实情况。而××市政府在设定各地市建立禁煤区后，也派驻相关省级环保部门对各个地市进行监督检查，确保在规定期限内完成“禁煤区”建设。这就形成了中央与地方融合督察的模式，改变了以往自上而下的检查格局，是模糊性任务执行的一个新趋势。中央的督察力求保证更高层面的政策目标在地方的切实落实，而地方的督察则要求地方各级政府能完成本省设定的目标。整体来看，不同层级的检查验收都追求各自设定目标的完成，形成了一种融合共治的检查验收模式。
（2）检查验收注意力导向变化。中央设定的政策目标，由最初的“宜电则电、宜气则气”转变到“宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜热则热”，背后的逻辑是其他能源无法完全替代煤炭取暖，损害了群众温暖过冬的权益。这在中央环保督察组的几次巡回检查可以得知，并不以是否降低煤炭使用率作为检查的主要方向，而是重点考虑群众对于政策的满意度。特别是发现××市“禁煤”政策采取“一刀切”执行模式后，果断叫停相关措施，保证了群众的切身利益。这与近年来我国在政策执行督察的模式一脉相承，如不再重点关注GDP增长率，转而关注经济结构是否优化、贫富差距是否缩小等。这表明，与以往确定性任务的“数字指标论英雄”不同，在模糊性任务的执行过程中，其检查验收注意力取向转变，更加关注政策执行的整体效果，关注相关政策群体的满意度。
3.激励分配：对政策综合效果进行评估
激励分配对于政策执行有着至关重要的作用，某种程度上影响着政策执行得成功与否。在以往确定性任务中，激励分配权通常掌握在中央手中，由中央决定是否对某项政策进行激励支持。但在模糊性任务中，由于目标设定权和检查验收权都进行了一定程度的让渡，因而在激励分配方面地方政府也拥有了一定自主权。这与以往的激励分配产生了不同，体现在以下几个方面。
（1）激励分配权在被让渡的过程中，形成了中央与地方的双重激励。在本案例中，××省政府在响应中央环保政策的背景下，积极谋求中央政府对其省会城市“禁煤区”建设的财政支持，经过激烈竞争后，××市成功入选。这就使××市在政策执行初期获得了中央对该政策执行的支持，并依靠中央的财政补贴，得以在2017年冬季顺利推行“煤改气、煤改电”工作。而后，××省政府又自我加压，要求各地市在限定时间内设立“禁煤区”，并给予各地市省政府财政支持，助力各地市“禁煤区”的建设。在这一过程中，激励分配权又从中央让渡到地方政府，形成了中央先激励、地方再激励的双重激励过程。这与以往的中央单方面激励有着很大不同，体现了模糊性任务状态下中央与地方的合作模式。
（2）打破量化指标，力求综合效果上的达标。激励分配不依据量化标准进行排名，而是依靠定性化的综合评价，如完成度、有效性及政策满意度等来进行。由于环保政策在设定目标时就没有明确提出量化标准，因而在激励分配过程中也没有依靠量化排名进行激励的分配。在以往政策执行过程中，数字排名往往是激励分配的唯一标准。排名靠前的优先进行激励，而排名靠后的则较少激励甚至没有激励。这就容易形成，越靠前的地方政策执行效果越好，而越靠后的地方则没有动力推进政策执行。“禁煤”政策在发布初期，××省政府就获得了中央的财政支持，而在政策不断推行过程中，中央督导组也对相关省份进行检查，但没有对各省环保政策的执行情况进行排名，转而采取核查各省是否存在“一刀切”政策执行情况。这就表明，在环保政策的激励分配过程中，不再依靠量化指标来进行评比，更加关心政策完成的综合效果是否达标。
随着中国特色社会主义进入新时代，央地关系开始逐渐转变，不再局限于以往上传下达的命令模式。中央不再是单纯的命令者身份，地方也不仅是执行者身份。模糊性任务的政策执行成为一种新的模式，并呈现出一种中央设定模糊政策目标—地方拥有对该目标的具体设定权—中央与地方共同监督激励—追求该目标的综合效果达标的政策执行过程。相比于确定性任务下的政策执行特点，模糊性任务在执行过程中存在一些不同：（1）目标设定过程中不同程度的分化，目标设定权转由地方政府行使，目标设定权的具体内容被扩展；
（2）检查验收过程中国家与地方监督体系的融合参与，检查验收权的实施主体转移及注意力导向改变；
（3）激励分配过程中形成了中央与地方的双重激励，追求对政策综合效果的评估。与确定性任务政策执行不同，为了推动政策完成，执行过程中的模糊性被有所保留，而地方政府完成模糊性任务的政策执行过程对央地关系的内涵进行了某种程度的新解释。
最后，本文意在通过对央地关系新模式的剖析，回应当前政府治理场景中出现的新变化，为理解中国政府现代化治理提供新的观察方向。至于新模式的运行结果本文尚未涉及，需要进一步深入探讨。
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