钟熙缦 闫盛景 肖 丽
（作者单位：四川护理职业学院）
采购内部控制审计是指内审机构为保证本单位采购信息的可靠透明、采购资金的安全完整、采购物资的合理配置以及采购行为的合法合规，而对单位采购内部控制体系进行的分析、测试和评价活动。近年来，高职院校发展按下加速键，其办学规模、资金使用呈扩大趋势，与此同时，资金使用过程中出现的合规风险、腐败问题也在增多。其中，物资采购过程中招投标、验收环节的违规操作问题最为突出。为有效规范采购内部控制管理，财政部、教育部等部门相继颁布《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21 号）、《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24 号）、《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》（教财厅〔2016〕2号）、《内部审计实务指南第4号————高校内部审计》等文件，对高等院校做好内部控制、提升内审质效提出建设性意见。各高职院校应以此为基础，做好采购内部控制体系顶层设计。
（一）高职院校内部审计的作用
《教育部关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》《内部审计实务指南第4 号——高校内部审计》等文件指出，内部审计是规范权力运行的重要手段，是强化过程监管的重要方式，是提高资源绩效的重要保障。在高职院校内部管理中，强化内部审计工作作为完善学校内部治理结构、健全权力约束机制的重要手段，对促进高职院校科学、良性、健康发展具有重要意义。
（二）内部审计在采购内控中扮演的角色
内部审计部门是公共财产的“守门员”。在高校的采购内部控制中，内部审计将对采购决策执行的合法合规性进行监督，纠正违法违规行为。同时，内部审计将委派专业监督人员对评审专家和供应商抽取、签到以及评审委员会评审等环节进行监督，对存在的不合规、不合法问题及时予以反馈并纠正，确保内部采购工作按要求开展。具体到实践中，采购工作中的内部审计机构主要是监督本单位采购内控制度的执行情况，纠正不按内控要求执行的行为，提出健全完善内控制度机制的意见建议和监督高职院校采购项目需求审核及采购验收情况。
（三）高职院校内部审计存在的问题
（1）内部审计力量不足。一方面是人员整体配置不足。高职院校内审部门人员多为两三人，但具体经办的工作包括日常合同审核、基建付款审核、招投标监督、项目验收、业务咨询、经济责任审计等诸多工作，普遍存在“身兼数职、一岗多责”的情况，审计人员数量与审计工作量不匹配。另一方面是人员知识结构失衡。高职院校内审部门职工多为具备财会、审计背景的专业人员，缺乏基建、法律类专业人员配置，部门人员整体存在知识结构失衡现象，审计人员综合专业实战经验还较为薄弱，审计人员职业敏感性还不够强，对标现代化高校建设的要求还不匹配。
（2）内审监督缺乏独立性。从职能职责来看，高职院校审计人员普遍存在过度参与采购审核、合同付款审核及采购验收等经济运行过程，审计处存在既当运动员又当裁判的情况。未能将内部审计人员从影响独立评价的日常工作中解脱出来，未能完全保障内部审计独立开展审计评价的工作环境。从部门运行来看，内审部门的人员管理、绩效考核、资源配置、资金费用等仍受其他部门制约，整体工作暂不具备完全独立性，从而影响内部审计客观评价动力。
（3）内审体制机制尚不完善。一是工作推进中制度支撑不够。缺乏详细且切合实际的制度作为履职保障，工作开展缺乏约束力。二是问题整改未形成工作闭环。审计发现问题后，相关整改监督机制仍不健全，整改进展较为缓慢，审计整改结果未纳入各部门的年度考核范围，一定程度削弱了审计结果的运用，内审实效有待加强。三是内部审计机构职能职责定位不清晰，未有效根据《审计署关于内部审计工作规定》开展内部审计工作，内部审计机构存在监督形式大于实质的情况。
在采购内部控制建设和运行过程中，内部审计存在机构设置及人员配备不合理、职能定位不准、内部控制监督评价标准有待完善的情况，需要高职院校精准定位内部审计职能，合理设置内部审计机构，完善内部控制监督评价标准，以此保障内部审计在内控体系建设和运行过程中审计职能的发挥，降低高职院校违规违纪风险，保障高职院校实现高质量发展教学目标。
（一）采购内控重视程度不足
在内控监督体系建设上，高职院校处在一个政策机遇期，各院校都将更多关注点放在了规模扩张、学科建设以及教育科研上，采购内部控制监督管理体系的构建与完善放在了相对次要的位置。在内控组织架构设置上，依然存在部分高校未独立设置采购部门，或将采购部门与财务、资产管理部门进行合并设置的现象；
在采购部门内部设置上未完全实现采购管理和采购执行相分离，未建立起各部门、各环节间行之有效、运转有序的工作机制。
（二）采购内控制度建设不完善
一是未根据高职院校审计情况制定各类实施细则，未对采购的组织管理、职责范围、实施程序等进行规范管理，出现制度与执行“两张皮”现象。二是未树立“标准引领”的工作思路，未全面推进“办事流程标准化、采购文件标准化、评审方法标准化”建设，未建立采购标准化工作流程，导致高校在采购中时常出现合同签订不规范，未按采购文件、投标文件签订合同等现象。三是未建立支出绩效评价体系，导致资金支出所产生的经济效益难以评价，采购资产重复、闲置、使用效率低等不合理现象依然存在。
（三）采购履职能力欠缺
一是各部门未配备专职采购管理人员。各部位采购管理人员通常为兼职，人员变动较快、专业储备不足、政策理解不透，难以高质量开展部门采购工作，尤其在采购参数、事前调研、合同签订环节存在履职不力。二是采购监督部门缺乏全方位监督能力。采购监督管理人员缺乏法律、审计、财会、基建相关专业背景，履职能力距离新时期高职院校采购管理要求仍有差距，无法对采购需求部门进行有效指导与帮助。三是采购管理能力提升培训不足。采购管理相关政策法规更新快、内容多，采购管理、执行、监督等人员未能及时参与培训并掌握最新政策法规。
（四）采购过程管理不够严谨
一是采购需求审核把控不严，部分高职院校“重结果、轻过程”现象突出，采购需求制定不科学、审核不严格，预算编制要求不高，导致政府采购预算编制不够细化，政府采购预算未能细化到每一件商品、每一项工程和服务。常出现采购事前调研形式化、定价不合理、参数设置有倾向、同一单位重复中标、购入设备闲置等问题。二是采购监督有待完善。一方面采购、验收监督人员通常为内审工作人员，缺乏法律、基建、科技等专业能力，监督过程中难以从专业角度深入分析、科学判断；
另一方面，采购、验收监督人员通常为固定人员，审计人员深度参与需求审核、过程监督、验收监督等采购全流程，难以保障采购监督的客观性、事后审计评价的独立性。例如：高校信息化建设阶段，软件采购数量大，因软件定制化，软件定价市场波动大，加上采购管理、审核部门缺乏信息化专业人员，使得信息化软件采购审核存在专业壁垒。因此高校教学、管理软件定价存在风险，类似还有高校定制化设备、专业设备等高价值固定资产。由于缺乏内审部门可落地、可执行的标准，验收监督不严格，验收人员不专业，未严格按照合同、招投标文件进行验收情况屡屡发生。
（一）事前推动审计全覆盖，促规范、防未病
一是应审尽审，发挥高校内部审计的作用。定期开展内部审计实务，做实做好财政财务收支和预决算审计、固定资产投资和重点领域专项审计、重大项目建设、物资和服务采购、专项资金管理使用、国有资产管理、修缮工程管理、科研经费管理、内管干部经济责任审计、高校教育重大政策落实情况跟踪审计工作，指出存在的问题并给出可行性解决建议。二是指导督促采购部门深入剖析采购环节潜在风险与问题，对采购执行、制度建设、不相容岗位设置、资产管理、合同管理、采购、财务核算等方面实时提出审计监督意见，进一步规范学院的采购管理与执行。以问题为导向建立起切实可行的采购内控制度，实现防患于未然。三是推动建立采购内部控制相关政策、制度、法规的共享资料库，定期做好共享资料更新，按需面向采购部门开展相关培训。四是定期开展采购违纪违规案例的通报与解读，通过以案促学方式推动采购部门严守不违法、不违纪、不违规的底线，确保采购工作合法合规开展。
（二）事中创新监督方式，重监督、强指导
一是推动建立采购监督专业人才库。将具备法律、基建、信息科技等专业背景的人员纳入人才梯队，在需求审核、采购评标、终期验收等环节中，根据需求匹配相关专业人员开展监督，提升监督过程的专业性。抓好内部审计人员继续培训、经验交流和项目质量检查。二是根据相关管理办法强化采购预算和计划管理，指导做好采购品目需求的分类，制定采购标准模板，优化完善采购模式，将效益增值和风险管控相结合，提升采购执行效率，激发各级采购行为主体活力。如针对已具有通用标准且价格透明的产品，适时下放部分采购权限，提高采购需求响应速度。三是强化合同签订过程监督。严格按照单位合同管理办法，强化对合同签订全流程的监督，尤其注重检查合同是否全部按照招投标文件实质性条款进行签订，防止合同签订过程出现重大漏洞。四是创新采购活动监管方式，提升采购文件编写质量，适时开展“采购质量年度评比”“采购需求书评比”“采购项目投诉排名”等活动，进一步规范市场调查、采购需求等薄弱环节，严格落实“适用、非歧视、可操作”要求。
（三）事后做实审计“后半篇文章”严整改、治已病
一是采取有力措施做好审计问题整改，对整改组织不力、责任不落实、整改不到位等行为进行追责问责，切实做到“防未病、治已病”。二是抓好审计成果的提炼，对于普遍性和倾向性问题，及时制定完善相应措施和办法，促进深层次问题的有效解决，提升内部审计价值。三是加强审计结果运用，对于审计发现违背政府采购程序和采用虚假手段采购且造成严重影响的应将线索移交纪检部门处理。将审计结果及整改情况作为各部门年度考核、人员评优、人事任免的重要依据，提高各部门对内部审计的重视度。
在采购内部控制建设和运行过程中，内部审计存在受限于机构独立性不足、职能职责定位不准、内部审计制度不够完善的情况。高职院校需依据《审计署关于内部审计工作的规定》《关于加强内部审计工作业务指导和监督的意见》准确定位内部审计部门工作职责，依法独立设置内部审计机构，并根据单位业务需要配齐配好审计干部，完善内部审计制度，保障内部审计在采购内部控制体系建设和运行过程中充分发挥审计监督、独立评价职能，降低高职院校采购中违反财经纪律的风险。同时，做好“经济体检”工作，以问题为导向，督促整改，进而推动高校审计工作更好地发展。
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