共享监管:创新网约车监管的关键举措
对网约车监管制度,不能简单地修修补补或运动式追责,而是要全面创新、完善网约车监管体系,促进网约车健康有序发展,满足人民群众多样化出行需求。
随着网约车安全事故频发,国家及各地政府加强了对网约车的监管。1月15日,交通运输部发布了2019年交通运输安全生产管理要点,其中再次提到要加快网约车合规化进程。网约车安全事故固然令人痛心,但更应成为我们反思网约车监管模式的一个契机。我们应根据网约车的特点(利用互联网平台将私家车的私人空间变成准公共空间),以安全为导向,建立政府与企业共享数据、技术、制度的共享监管体制。
网约车监管现状
2016年7月,交通运输部等七部委联合发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(下称《暂行办法》),对网约车管理进行法制化管理。这使中国成为全球第一个从国家层面承认网约车合法化的国家。《暂行办法》共分7章40条,涵盖总则、网约车平台公司、网约车车辆和驾驶员、网约车经营行为、监督检查、法律责任以及附则等7方面内容。根据《暂行办法》的授权,全国有300多個城市出台了关于网约车管理的实施细则。《暂行办法》和地方出台的“实施细则”,对加强网约车的监管,推动城市居民出行方式的多元化,起到了一定的积极作用。但从实际看,无论是政策规定,还是执法层面,网约车的监管的确存在着很多不尽如人意之处。
(一)监管目标不明确
《暂行办法》第一条对网约车监管的目标进行了明确,即“更好地满足社会公众多样化出行需求,促进出租汽车行业和互联网融合发展,规范网络预约出租汽车经营服务行为,保障运营安全和乘客合法权益。”从这个目标来看,将保障运营安全放到了第四位,而并没有将安全作为监管的第一目标。从具体条文来看,《暂行办法》还进一步规定了“网约车行驶里程达到60万千米时强制报废”,要求司机要“无暴力犯罪记录”。对于网约车安全方面至关重要的事中事后监管等问题,在《暂行办法》中并没有涉及太多。而在具体执行中,很多地方人为规定了“户籍、购置价格、排量和轴距”等准入门槛,这些规则与安全无关。相反,过高的门槛,导致了不合规网约车的存在,这反而导致了更多的安全隐患。
(二)监管手段单调
从各地出台的政策来看,在监管手段方面,忽略对市场需求的调研,只是设置不符合市场需求的准入门槛,进行单纯的市场准入式监管。从各地的实施细则看,基本是比照传统出租车的标准设置门槛,进行准入限制。从具体的执法手段看,主要是看网约车或司机是否达到准入条件,进行突击式检查。具体的惩罚措施也是以扣车、罚款为主。
(三)监管模式不适用互联网
《暂行办法》明确指出网约车是网络预约出租车,应属于出租车,但又不适用《城市出租汽车管理办法》。为了解决网约车的出租车属性问题,《暂行办法》具备线上线下服务能力。在监管方面,政府部门主要对网约车进行线下监管,适合互联网特点的线上监管手段几乎没有,政府部门监管与平台自治之间缺乏良好的协作通道。这导致了网约车的监管成本高,出现了“严格立法、普遍违法、选择性执法”的问题。
(四)监管权责不清
网约车的安全问题是综合性的,涉及到多个部门,如交通部门、公安部门、质监部门等。在“多部门监管”的模式之下,由于责任不清而产生的监管真空、监管重叠均会导致最终监管效益的折损、监管成本的增加。因此,若想以最低的监管成本获取理想的监管效果,其关键在于监管责任的明晰。例如,公安部门如何介入网约车安全监管,就是一个悬而未决的问题。在现有模式下,公安部门只有在有报警的情况下,才会介入到网约车安全管理过程中,这显然与网约车的安全监管要求是不相符合的。
科学看待网约车的安全与发展问题
从安全管理的视角来看,完善的网约车系统,应该比传统出租车具有更高的安全性。在网约车模式中,司机的行车数据是被实时监控并被记录存储在第三方平台的,司机的信息和行车数据是被实时监控的。从预防犯罪以及在犯罪后的破案视角看,网约车比传统的出租车模式更具优势。所以,对网约车的安全问题进行监管,不是要回到传统的出租车模式,而是如何利用网约车的优势,并使其更安全。
从发展的视角看,完善网约车监管应基于更好地满足人民群众的多样化出行要求。在对网约车、司机等进行准入限制时,要完全基于安全考虑,而不能基于其他因素的考虑,不能将过多的其他因素纳入到网约车监管之中。从现实看,网约车整改之后,之前泛滥的打车难问题、黑车问题、出租车黑车化问题等又开始冒头了,影响了正常的交通秩序,危害居民的出行安全。
加强网约车安全管理是完全必要的,但一定要避免陷入“管制自我强化陷阱”。所谓“管制自我强化陷阱”,就是通过设置一个非常高的市场准入门槛,使市场供给严重不足,市场需求被迫转向黑市,而黑市本身会带来安全等诸多方面的问题,这就导致政府部门设置更高的门槛,采取更为严厉的管制措施,供给进一步减少,最终导致市场完全萎缩。
积极推进共享监管,完善网约车监管体制
中央相关部委和地方主管部门对网约车安全问题高度重视,多个地方也要求网约车平台加强与监管部门的数据对接,对不符合标准的车辆予以清除。这些措施很有必要,但大多是临时性的技术性措施,而且这种运动式的监管很可能带来巨大的监管成本与社会成本,不是治理网约车安全问题的长效机制。对网约车监管制度,不能简单地修修补补或运动式追责,而是要全面创新、完善网约车监管体系,促进网约车健康有序发展,满足人民群众多样化出行需求。整合政府各个部门、平台、乘客、社会机构等多方面的力量,通过建立共享机制,实现共享监管,是创新网约车监管体制的重要方式,也是治理网约车安全问题的长效机制。
(一)建立共享数据的机制
从维护网约车安全来看,网约车司机是安全的最大变数。因此,把好网约车司机的入口关非常重要。在这一方面,交通运输部规定了相关的条件,包括:取得相应准驾车型机动车驾驶证并具有3年以上驾驶经历;无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录,无吸毒记录,无饮酒后驾驶记录,最近连续3个记分周期内没有记满12分记录;无暴力犯罪记录;城市人民政府规定的其他条件。但是,在实际操作过程中,要求网约车平台对这些司机的资质进行把关难以做到,而相关政府主管部门在把关过程中,强行加进了大量与安全无关的因素,使这种审核无法达到要求,司机的合格率极低,导致网约车数量供给不足。
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