国际发展援助的转变

　　【内容摘要】 目前，国际发展援助体系出现了三种转向。首先，在国际发展目标方面，在联合国达成了新的可持续发展目标后，国际发展迅速向可持续发展目标靠拢，发达国家控制国际发展议程的能力有所减弱。其次，在发展资源供给方面，除了官方发展援助之外，其他形式的发展资源日益增多，且对官方发展援助造成一定冲击。再次，在机制方面，发展筹资从融资安排上进一步改变了官方发展援助的融资模式及其利用方式。可持续发展作为国际发展的焦点，协调着各国政府的发展偏好，引导官方发展援助向可持续发展目标倾斜，可持续发展起着路线图的作用。发展筹资着眼于解决官方发展援助资源不足的问题，对官方发展援助构成了筹资压力。发展筹资的出现对发达国家如何利用官方发展援助增加资源供给提出了新要求。不过，就路径依赖而言，发展筹资作为新的资金机制安排，还不可能替代官方发展援助。但是，筹资作为发展的核心议题依然是官方发展援助的关注重点。在现有可持续发展目标框架下继续改革官方发展援助，以缓解国际发展筹资压力，这在很大程度上主导着未来国际发展援助体系的走向。
　　【关键词】 官方发展援助 可持续发展 发展筹资 国际发展体系
　　【作者简介】 刘宁，北京大学国际关系学院博士研究生（北京 邮编：100871）
　　【中图分类号】 D812 【文献标识码】 A
　　【文章编号】 1006-1568-（2019）02-0106-23
　　【DOI编号】 10.13851/j.cnki.gjzw.201902006
　　2000年9月，第五十五届联合国大会通过了《联合国千年宣言》，联合国千年发展目标迅速成为国际发展的主要方向。2015年8月2日，联合国又发布了题为《改变我们的世界：2030可持续发展议程》报告。 国际社会就可持续发展达成了新的共识。
　　资金问题是影响国际发展的关键。冷战结束后，官方发展援助（ODA）一度呈递减状态。1996年经济合作与发展组织（OECD）发布了题为《塑造21世纪：发展合作的贡献》的报告，重新强调援助规模的重要性。 1997年6月联合国大会通过的《发展纲领》认为，国际社会要有新的发展筹资举措。 2002年联合国在墨西哥蒙特雷召开了第一届发展筹资国际会议，并就发展筹资问题形成了《蒙特雷共识》（Monterrey Consensus）。 2008年，联合国在多哈又召开了第二届发展筹资国际会议，会议审查了《蒙特雷共识》落实的进度。 为了响应联合国发展筹资举措，2014年OECD在《发展合作报告2014：为可持续发展调动资源》这份报告中提出，各国需要在全球范围内协调发展政策，为发展筹资提供新渠道。 2015年7月联合国召开了第三次发展筹资国际会议，通过了《亚的斯亚贝巴行动计划》（Addis Ababa Action Agenda）， 该计划重申了改革国际金融体系对实现《联合国千年宣言》的重要性，同时也要求发达国家实现将其国民收入总值的0.7%用于对外援助的承诺。第三次发展筹资国际会议对2015年9月召开的联合国可持续发展大会提供了强有力的基础。
　　筹措发展资金需要特定的国际机制安排。OECD主导下的官方发展援助有其自身的局限。2018年9月24日在联合国举行的“为实现2030可持续发展议程项目融资高级别会议”上，联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯（António Guterres）强调，要实现2030年可持续发展目标，国际社会每年需要50 000亿到70 000亿美元的投资。 根据发展援助委员会统计，目前官方发展援助每年只有1 440亿美元左右。 实现联合国千年目标与可持续发展目标所需的资金无法通过官方发展援助自行解决。因而，除了官方发展援助以外，国际社会需要有新的发展筹资安排。
　　从国际发展目标、资源和筹资机制来看，传统发达国家主导下的国际发展援助模式已面临重大挑战。可持续发展目标明确化，资金来源多元化以及发展筹资机制的再构建，将会在很大程度上影响国际发展援助体系的走向。
　　一、国际发展援助的起源与问题
　　官方发展援助始于第二次世界大战之后，作为主要的国际发展机制，官方发展援助有自身的发展目标和融资安排。不过，这些机制和安排往往反映了发达国家的国际发展意愿。事实上，官方发展援助的有效性也一直为国际社会所诟病。梳理分析官方发展援助的起源及其国际争论，有助于进一步理解国际发展援助体系的内在演变趋势。
　　（一）发展援助的内容与本质
　　官方发展援助一般指国家与国家之间的资源转移，财政转移、技术转移、粮食转移和债务减免是官方发展援助的四种基本形式。 OECD从国际金融机构的角度，给出了官方发展援助的第二种定义，主要是指来自国际金融机构的不具有优惠性质的贷款以及其他以发展为目的且带有少量优惠条件的贷款，这些均被看作援助。 国际发展援助主要涉及以下三个方面的内容：发展援助的目标、发展援助所需的资源以及相关机制安排。
　　第一，从发展援助的目标看，早期官方发展援助和发展并没有直接关系。二战结束后，美国是国际援助资金的最大提供方，美国对外援助具有强烈的政治动机。美国通过“马歇尔计划”向欧洲输出大量美元资本。为了利用美国财政援助，有计划地实施“马歇尔计划”，英国和法国等18个欧洲国家联合成立了欧洲经济合作组织（OEEC）。当时美国向西欧提供援助的目标是战后重建。同时，美国希望以此促成反苏同盟的建立。
　　美国对西欧和日本所谓的“援助”产生了积极的“示范效应”，并影响了早期的发展经济学理论。西欧和日本在美国的援助下，快速实现了战后恢复。20世纪50年代，随着经济恢复，日本和西欧也开始了对外援助活动，这类活动都打着促进受援国经济发展的旗号。早期發达国家对外援助活动并没有任何国际规范，援助国的援助目标是非常复杂的，既有战略目标，也有经济目标。比如日本主要援助地区是东南亚，英国和法国主要援助地区是其前殖民地。冷战时期，发达国家的对外援助有着明确的政治导向。

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