建立健全以治理为核心目的导向的社会组织法人财产权制度

　　[摘 要]“官办”行业协会商会和政会不分的财产性根源在于理念上和制度上不接受、不承认法人对国有出资人出资享有独立的法人财产权。而不承认法人独立财产权是出于国有资产流失的担心。其他非官办社会组织也存在出资人或捐赠人过度控制、滥用社会组织非营利地位进行政策套利的问题。通过完善社会组织法人治理结构、治理机制，建立健全目的导向的法人财产权制度，有效保障出资人的治理权利，确保出资人（包括国有出资人）出资到法人的资产用于出资人期望的目的，实现出资人目的最大化，可以有效隔阻出资人或捐赠人过度干预或控制，维护社会组织的独立性，从根本上解决“官办”行业协会商会政会不分，实现转型，防止滥用政策套利。
　　[关键词]政会不分；法人财产权；国有资产流失；政会脱钩
　　[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.12.006
　　1 引 言
　　最具有典型意义的“官办”行业协会，应该就是国务院国有资产监督管理委员会主管的“十大行业协会商会”。所谓“十大行业协会商会”，是指在2001年国务院机构改革中，将原经贸委所属内贸局、冶金局、建材局、纺织局、轻工局、机械局、石化局、有色局、煤炭局9个国家局改制成的十大行业协会，即中国轻工业联合会、中国商业联合会、中国机械工业联合会、中国石油和化学工业联合会、中国物流与采购联合会、中国建筑材料联合会、中国纺织工业联合会、中国钢铁工业协会、中国煤炭工业联合会和中国有色金属工业协会。这十大协会商会在2003年国务院国有资产监督管理委员会（以下简称“国资委”）成立后划归国资委。2004年8月国资委颁布了《行业协会工作暂行办法》（以下简称“《工作办法》”），明确了国资委对这些协会的具体管理办法。国资委将其直接联系的行业协会称为“直管协会”，而将委托直管协会联系的其他行业协会、学会和基金会则称为“代管协会”。
　　十大行业协会商会虽然是按照《社会团体登记管理条例》登记注册，具有独立的法人地位，但扭曲的财产关系导致其与主管部门之间政会不分。本文认为，导致政会不分有其深刻的财产性根源，即在理念上和法律上拒不承认社会组织对出资到行业协会商会的财产享有独立的法人财产权，不承认社会组织的独立法人财产权是因为存在担心国有资产流失的心结，其本质是担心投入到社会组织的财产被用于不当的目的。因此，解决的出路在于建立健全目的导向的社会组织法人财产权制度，即明确并严格社会组织理事、监事、管理人员的忠实义务、勤勉义务、坚守义务及责任，保障出资人或捐赠人的知情权、监督权，确保出资人或捐赠人出资目的或捐赠目的最大化，一如营利企业法人股东价值的最大化。
　　2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》（以下简称“脱钩方案”）将十大行业协会列入脱钩的范围。《脱钩方案》还要求行业协会商会与政府做到“资产财务分离，规范财产关系”，同时还要做到既确保国有资产不流失行业协会商会的正常运行和发展。我们认为，如果不从根本上矫正政会之间的扭曲财产关系，承认和保护社会组织对出资人或捐赠人出资财产或捐赠财产独立法人财产权，根本就不可能找到确保国有资产不流失、又确保行业协会商会的正常运行和发展的解决方案。因为按照目前十大行业协会占有和使用国有资产的状况以及对政府财政拨付的依赖，如果要进行资产、财务分离，十大行业协会商会根本就无法实现财务、财产上独立，也无法维持正常运转。资产流失本质上是资产被用于不当目的，不仅“官办”行业协会商会存在这样的问题，其他非官办的行业商会以及其他社会组织普遍都存在这样的问题。
　　对于“官办”行业协会商会而言，解决的出路就在于确认国有出资人对十大行业协会商会出资所形成的资产享有独立法人财产权，建立健全行业协会商会理事、监事及管理人员的忠实义务、勤勉注意义务及坚守义务及责任，确保行业协会商会财产不会被浪费或滥用，实现出资人或捐赠人的目的最大化。
　　厘清“国有资产流失”本质，承认并尊重社会组织的独立法人财产权，建立健全目的导向的社会法人财产权制度意义不仅限于官办协会政会分离的问题，其更大的意义还在于促进所有社会组织的治理转型，即通过完善社会组织法人治理结构、治理机制而不是保留出资人或捐赠人对出资或捐赠财产的支配权来提升社会组织治理水平和更好地实现其公益目的。就社会组织内部治理机制而言，如营利性企业一样，出资人或捐赠人对社会组织进行出资或捐赠后，其让渡了该财产的财产权利或经济权利（Property Rights or Economic Rights），但获得了治理权利（Governance Rights），这些权利包括：发起设立社会组织、制定或参与制定社会组织章程等治理规则、参与社会组织治理（选举或被选举为社会组织的理事、监事）、对社会组织管理人进行监督，或对违反忠实义务、勤勉注意义务及坚守义务的理事、监事或管理人员提起诉讼等。对于社会组织而言，建立健全目的导向的法人财产权制度就意味着，社会组织出资人或捐赠人、社会组织理事、监事、管理人员都必须对社会组织尽到忠实义务、勤勉注意义务和坚守义务，不得有任何滥用社会地位牟取私利或浪费社会组织财产的行为。就社会组织外部治理机制而言，就是要深化社会组织注册制改革，促进社会组织之间有效竞争。社会组织的竞争力就在于其实现出资人或捐赠人的目的最大化的能力，该竞争力决定了社会组织能否吸收实现其目的的新的出资或捐赠。这就意味着社会组织还必须有优胜劣汰的退出机制，那些低效、不够诚信的社会组织一旦退出后，其财产将按照“近似原则”移交给那些能够最大化实现社会组织、出资人或捐赠人目的社会组织，该财产所肩负的使命或目的得以延续，不会因为社会组织的退出而中斷，受益人福利也不会因此而受损。
　　2 政会不分的根源在于政会间扭曲的财产关系
　　政会间扭曲的财产关系主要体现在以下几个方面。
　　2.1 协会商会大量占有和使用国有资产

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