摘要：评估是绩效管理的关键环节，第三方评估是政府绩效管理的重要形式，其作为一种必要而有效的外部制衡机制，弥补了传统的政府自我评估的缺陷，在促进服务型政府建设方面发挥了不可替代的促进作用。全面深化改革第三方评估是对地方政府改革较为了解、长期关注的专业机构从地方改革的方案设计、推进过程和改革成效等三个维度对改革进行的评估。委托第三方公正、客观地评价改革越来越受到各级政府的重视。目前，我国全面深化改革第三方评估才刚刚起步，制度体系还未完全建立，第三方评估机构的合法性、独立性以及改革评估形式的规范化等问题还有待解决。加强第三方评估制度的构建，应从明确第三方评估机构的法律地位、完善政府信息公开与配合制度、建立第三方评估机构与行业管理制度、完善第三方评估结果运用制度等方面进行改进。
关键词：全面深化改革；第三方评估；制度构建
中图分类号：D632.9 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2016）11-0074-04
党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确了全面深化改革的总目标、改革任务、改革重点，为党和国家未来的发展道路指明了方向。全面深化改革各项举措的扎实推进，需要强有力的改革督察，形成倒逼压力机制，激发改革动力，使改革更加精准地对接发展所需、基层所盼、民心所向。改革督察方式有多种，第三方评估是其中重要的一种。2014年12月。李克强总理在主持召开国务院常务会议时强调，要用第三方评估促进政府管理方式改革创新，之后他更是数次在国务院常务会议上提到“第三方评估”。近两年来，从国务院到各部委、地方政府，都开始大规模地引入第三方评估对政府绩效进行评价。2014年，为推动国务院改革、发展、民生等有关政策举措落实到位，国务院在派出督查组对有关部门和省市政策落实情况开展督查的同时，也邀请了一些第三方机构对部分重点政策措施的落实情况进行了评估。一些地方政府在省级层面也进行了第三方评估的有益探索，例如，2014年湖南省在全国率先制定了《湖南省全面深化改革第三方评估办法（试行）》；湖北省在全国率先尝试引进第三方评估机构，对全省全面深化改革工作实施情况进行评估，取得良好效果。可以预见，在中央“探索引入第三方评估改革成效”精神指导下，今后第三方评估将会成为政府管理中的新常态，在全面深化改革督察过程中引入第三方评估也会成为趋势，得到越来越多的推广。
一、全面深化改革第三方评估的概念和制度构建的依据
评估是绩效管理的关键环节，第三方评估是政府绩效管理的重要形式，其作为一种必要而有效的外部制衡机制，弥补了传统的政府自我评估的缺陷，在促进服务型政府建设方面发挥了不可替代的促进作用。
1.全面深化改革第三方评估的概念界定
对于“第三方评估”，我国许多学者从不同角度有着不同理解。但实质上都强调“第三方”的独立性——由独立于政府及其隶属部门之外的第三方组织实施的评价，这也是保证评估结果公平公正的起点。全面深化改革第三方评估，是对地方改革较为了解、长期关注的专业机构从地方改革的方案设计、改革的推进过程和改革成效三个维度对地方改革进行的评估。全面深化改革第三方评估不仅仅是事后评估（针对改革某一阶段的成效进行评估），还包括事前评估（针对方案设计）和事中评估（针对改革推进过程），采用的是全过程评估。更加深入、全面地对地方全面深化改革进行评估提高了第三方评估的科学性、客观性和权威性。全面深化改革第三方评估能够弥补传统政府自我评估的缺陷，促进政府职能转变，提升政府工作绩效水平，而且通过评估，第三方评估机构能够发现并分析问题，总结提炼出对政府决策具有参考价值的意见和建议，为未来的地方改革出谋划策。
2.全面深化改革第三方评估制度构建的依据
制度是一个关于社会行为控制的系统，在充满不确定性的环境中，有限理性个体通过人际互动形成了各种群体。在关系紧密且稳定的群体中，个体通过互动所形成的信赖关系促使其自觉遵守群体内规范；而在信息不对称的松散社會中，只有理性的法律制度才能协调不同群体及其成员之间的关系。新古典制度经济学认为，经济效益是评价制度的根本原则。科斯指出，要获得更高的效率，就要降低交易费用，而交易费用水平取决于一国之制度：法律制度、政治制度、社会制度、教育制度以及文化等。事实上，制度的确在很大程度上影响着经济效率。全面深化改革涉及重大利益关系的调整，要顺利推进改革。必须处理好各种复杂的关系。而改革的推进，仅依靠中央和地方政府的力量是远远不够的，需要全社会的共同努力才能实现。社会是由许多个体组成的，每一个个体（组织）的行为与发展对于改革全局可能是正效应，也可能是负效应，个体（组织）之间在利益格局调整过程中也会产生冲突和矛盾，如何协调处理好个体（组织）与改革全局的关系，以及个体（组织）之间的复杂关系，必须依靠制度，制度是处理各种复杂关系必须依赖的可操作的具体规范。规范和法律之间的关系及其在整个制度中的地位构成了一个社会的制度结构，而支持这些规范和法律的群体结构（或社会结构），则构成了这些制度结构的社会基础。严谨的制度结构及其社会基础能够形成有效的社会控制和整合机制，从而维系稳定的社会经济秩序，稳定的秩序无论对于国家发展，还是全面深化改革而言，都有着重要意义。
二、当前全面深化改革第三方评估制度构建的困境
全面深化改革第三方评估在我国开展的时间还比较短，评估经验有限，在评估形式、评估程序及评估方法等方面还有待改进，但不可否认，制度因素已成为阻碍评估深入、有效开展的主要瓶颈。
1.“第三方评估”法律角色不明确
第三方评估工作的有序开展及评估机构和评估行业的发展有赖于法律提供强有力的支持，第三方评估机构首先需要具备明确的法律角色。从全国各地陆续展开的深化改革第三方评估的实践来看，大多还处于自发、半自发状态，缺乏明确的法律角色和相配套的法律法规。改革工作的督察需要第三方的参与，但参与必须建立在制度基础上，需要通过制度来明确评估主体的法律角色，以及评估过程中评估主体和评估对象之间的权利义务关系，这对评估工作的顺利开展非常重要。到目前为止，我国出台的与第三方评估相关的法律法规主要有：1989年国务院颁布并于1998年修订的《社会团体登记管理条例》，该条例确立了社会团体的登记程序以及政府的管理，提到了独立的第三方评估组织；《国有资产评估管理办法》、《中华人民共和国注册会计师法》、《民办非企业组织管理条例》等法规对有关社会中介组织进行了规定。但以上法规都没有对第三方评估机构的性质、地位、功能等作出清晰的界定，也没有对第三方评估活动中各方的权利义务等作出明确的规定，使得第三方评估的合法性和有效性模糊不清，一定程度上影响了第三方评估结果的有效运用。
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