[摘要] 近些年来，国内外海洋石油开发污染事故频发，传统的矫正正义价值观和侵权责任法难以实现充分合理赔偿，有必要基于分配正义和生态正义法治观，对海洋石油开发污染损害赔偿基金制度进行立法证成，明确其符合分配正义和生态正义要求，体现效率价值。实践中可通过修改《海洋环境保护法》，成立专门的基金管理委员会运作基金，并规定基金性质、资金来源、赔偿范围、赔偿限额及免责事项等主要制度。
[关键词] 海洋石油开发 污染 损害赔偿 基金 立法 制度
[中图分类号] D922.29 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2018）02-0068-04
[作者简介] 朱作鑫（1981— ），江苏南京人，大连海事大学法学院博士研究生，国务院法制办公室副处长，研究方向：海商法。
一、构建海洋石油开发污染损害
赔偿基金制度的必要性
近年来，世界海洋石油开发步伐不断加快，大规模的海洋石油开发作业在给人类提供丰富能源的同时，也对海洋生态造成了严重的威胁。无论是赔偿受损害方的经济损失，还是治理污染、恢复海洋生态，都需要巨额资金，仅依靠海洋石油开发企业的责任保险或其他财务保证，显然难以满足需求。因此，有必要立法设立海洋石油开发污染损害赔偿基金制度（以下简称基金制度），作为责任保险、财务保证外的补充，专门用于向海洋石油开发污染受损害方提供污染者赔偿责任之外的赔偿。
首先，传统的矫正正义价值观和侵权责任法难以为实现海洋石油开发污染的充分合理赔偿提供价值基础。根据矫正正义价值观，伤害者补偿受害者，受害者从伤害者处得到补偿即为正义。如果固执传统，只强调污染者与受损害方之间的一一对应关系，将损害赔偿责任完全局限于污染者本身，由其独立承担污染损失，在海洋石油开发污染事故较小的情形下或许能够做到，但对危害更大、更需要获得充分合理赔偿的大规模污染事故而言显然难以实现。另一方面，石油属于“准公共产品”，如果开发惠益由全体社会公众共同享受，而生产成本以及在生产活动中难以克服和避免的污染风险由海洋石油开发企业独自负担，则任何理性的企业都没有动力去从事开发活动。如此一来，会严重影响社会公众的生活和各个行业的正常生产秩序，甚至可能会干扰国家经济社会秩序，反而造成不正义。
其次，先进的生态正义法治理念尚未在立法中予以体现，不能有效保护海洋生态。生态正义观虽然日益受到理论界的关注，但目前仍停留于价值判断范畴，在我国海洋生态立法中尚未得到明确体现。由于法律并未对海洋生态损害的概念、赔偿责任等做出具体规定，导致海洋生态权益、义务及责任制度始终处于空白状态，并且海洋生态损害作为一种公益损害，不属于民事权益损害，并不符合当前环境侵权责任法律要件中的损害类型，难以适用侵权责任法，致使在面对海洋生态损害赔偿时，生态正义只是一种道德层面的约束而非法律规范。
再次，目前海洋石油开发污染损害赔偿机制不具有效率性。从国内外海洋石油开发污染损害赔偿实践看，主要分为协议和诉讼两种方式。然而，无论是协议还是诉讼方式都会消耗大量成本，不具有效率性，反而有可能加剧其复杂性。
二、基金制度的立法证成
基金制度作为一项复杂的法律机制，对其进行缜密、周延的立法证成，是构建具体制度的基本前提和逻辑起点。基金制度的首要价值是实现分配正义，同时也蕴含着生态正义的制度价值，并且有利于实现效率。
（一）实现分配正義是基金制度的价值基础
在传统的矫正正义理念流于法律形式主义，不能满足海洋石油开发污染损害赔偿实际需要之时，以分配正义价值观为基础，立法规定基金制度，将本应由单个海洋石油开发企业承担的污染风险，分散给整个社会来承担，从而实现传统的矫正正义向更加符合经济社会发展现实的分配正义之嬗变，显然更符合当今社会的要求。对海洋石油开发企业而言，建立基金制度有利于通过社会化分担方式，减轻海洋石油开发作业中面临的污染风险，激励其为社会提供石油产品。对受损害方而言，由基金对其进行补充赔付，有利于克服因污染者财力有限而造成的“侵权人在很大程度上分文不付，只不过是名义上的责任承担者”的法律窘境。
（二）生态正义法治观要求建立基金制度
建立基金制度，本身也是生态正义法治化的过程，将生态正义确定为基金制度的价值取向，通过设计具体的法律条款明确海洋生态、污染者以及其他主体在海洋石油开发污染损害赔偿基金中的相互关系，将抽象化的道德观念和价值判断转化为现实的海洋生态权益、义务与责任制度，从而实现依法维护生态正义之功能。通过设立海洋石油开发污染损害赔偿基金，在清偿人类活动对海洋生态造成损害的债务，将人类行为产生的不经济的外部效应内部化的同时，促使和引导消耗海洋石油资源的各方主体参与基金，通过金融手段持续加大对海洋生态的反馈投入，既可以使海洋生态从人类处获取物质上的回报，也可以使全社会逐渐认识到人类与海洋等其他生态物种的平等地位，污染行为的非正义性以及人类对其他生态物种所负有的各种义务，从行动上到观念层面共同实现海洋石油开发污染损害赔偿基金回补自然反馈自然的良效。
（三）构建基金制度有利于实现效率价值
作为一项新型法律制度，基金制度在创新救济机制，实现损害填补、申张正义的同时，能以最小的成本消耗实现最大的权益保障，彰显效率价值。
在宏观层面，基金制度有利于充分发挥政府的宏观调控职能，在发展经济的同时实现社会效益的最大化，即基金制度的社会效率。通过立法赋予政府征收和使用基金的职能，借助政府固有的“合法性信用”，可以有效地降低海洋石油开发企业和受损害方的沟通成本，化解污染者与受损害方之间的信任危机，并使当事人更加容易接受政府的引导，达成协商一致。同时，由政府负责征收法定基金，并将基金收入依法转移支付给有需要方，既保持了政府对市场应有的谦抑性，也避免了因滥用行政权力而增加的社会成本。
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