截至2010年，我国已初步建立了省、市、县三级康复服务机构；特殊教育学校已发展到1679所，城镇各级残疾人就业服务机構达到3043个，建立托养服务机构3474个。省、市级盲文及盲人有声读物图书馆（室）达到383个，文化活动场所4000多处，残疾人体育基地和体育活动场所1800多处，542个市、县、区系统开展无障碍建设，残疾人参与社会的环境和条件进一步改善。①
另一方面，万国威基于南京、天津、成都和兰州四城市的研究数据分析得出，我国残疾人福利需要和福利获取间存在着巨大的不对称性，福利可及性存在地区差异，部分具有特殊需要的残疾群体在福利供应体系中可能面临更大风险。②现有残疾人福利体系在数量建设上取得了显著成效，但仍旧无法很好满足残疾人对象的福利需求，笔者认为，这是忽视残疾人福利输送体系的结构化建设所致，其中，碎片化是现有福利输送体系设计的缺陷之一。本文试从残疾人社会福利输送体系碎片化问题、对策、局限与不足等三个方面进行阐述分析。
一、 残疾人社会福利输送体系“碎片化”问题
（一） 何谓“残疾人社会福利输送体系”
社会福利输送体系是指存在于地方社区这个脉络下，在服务提供者和服务消费者之间具有一种组织性的安排。③国内学界更多将之称为服务传递机制，即政府的社会政策资金如何转化为一定的服务方式而传递到受益者。从内容上看，社会政策行动中的服务传递机制包括在服务传递过程中的组织安排、资金运行方式、资金使用和服务活动中的各种规范。④因此，社会福利输送体系亦可看作是社会政策服务传递机制中的组织安排与服务活动。
2008年中央7号文件《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》中指出“健全残疾人社会保障制度，加强残疾人服务体系建设”。随后的2010年3月国务院办公厅转发残联、教育部、民政部等部门《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见》。上述文件的颁布与实施表明了，在政策立法实践上，我国残疾人社会福利体系主要由“社会保障制度”和“社会服务体系”两部分组成。亦即残疾人福利输送体系理应包括这两大部分的内容，其中，社会保障制度所包括的主要有社会保险和社会救助，其服务的提供绝大部分是由国家政府来完成的，而社会服务体系的建设与发展则不单单仅靠政府一手包办，其所提供的医疗、教育、就业、无障碍设施建设等服务更多是需要国家、社会、市场的协同参与。本文中“残疾人社会福利输送体系”更侧重于后者，即“准市场”模式下的残疾人公共服务体系建设。
（二） 社会保障领域的“碎片化”概念
“碎片化”是指政府组织中的功能、权力和资源等方面不仅在数量特征上表现为大量的零散状态，而且在地域和功能上彼此交叉重叠，在公共计划的制定和执行中缺乏协同。⑤国内社会保障领域，通常将“碎片化”概念应用在社会保障制度和社会公共服务等方面的研究分析当中。
社会保障制度的“碎片化”主要是指一个国家的社会保障体系中存在着针对不同人的、分立的多种制度体系，或者在同一社会保障项目上存在着针对不同人的各种分立制度安排，从而导致在保障对象、保障标准和待遇水平、管理体系和经费来源等方面不统一的现象。⑥当前我国社会保障制度“碎片化”主要表现在身份群体与城乡地域两大方面，⑦主要原因是制度历史定位的偏颇以及政策制定和执行过程中的程序非正义，前者亦与改革开放以来我国政府对不同群体适用不同社会政策的改革思路有关，后者则与分税制下中央与地方财政分配关系和社会福利职责分工关系密切。⑧在看待我国现有社会保障制度“碎片化“问题上，有两派孑然相反的观点，一派学者持积极态度，认为社会保障一体化应该被看作是一个循序渐进的过程，“碎片化”会给一体化过程起到减震器的作用，保护一体化的长远发展；⑨一派学者持消极态度，认为改革开放以来的社会保障制度改革具有渐进性的特点，随着我国社会保障制度的不断发展，项目越来越多，整个体系愈加繁琐，眼下看是好事，中、长期看依然是后患无穷。⑩这是因为“碎片化”的社会福利体制不具有可持续性，不仅会再次固化和扩大社会阶层间的不平等，而且不利于国民流动和国民福利化身份的形成。B11
社会公共服务“碎片化”主要表现在服务信息、服务方式、服务流程“碎片化”等三个方面，其根源来自政府“碎片化”，而职能分工、部门利益、权力关系、软预算是影响政府“碎片化”的主要因素。B12
（三） 残疾人社会福利输送体系“碎片化”问题
残疾人社会福利输送体系“碎片化”问题来自残疾人公共服务体系中，各机构所提供服务间的关系及特性，特别是和服务的协调性、地域性、特殊性和重复性相关。例如，给残疾人提供的各种公共服务是否在同一地点？服务是否便于残疾人对象群体参与？各项服务间是否紧密配合？各机构是否意识到彼此的存在？其所提供服务的重合度是否较低？
与社会保障制度“碎片化”关注制度顶层设计与各项制度间关系协调配合不同，残疾人社会福利体系“碎片化”关注由政策文本所转化成的具体服务间的协同关系。与社会公共服务“碎片化”强调国家政府主导协调各部门利益从而更好提供服务相比，残疾人社会福利体系“碎片化”问题强调国家、市场、社会三方共同作用，尤其是私有化趋势下的残疾人服务供给需要对各机构所提供的服务进行合理规范与整体布局。
根据对现有残疾人社会政策文本的解读和实际服务情况来看，我国残疾人社会福利体系更倾向于提供单一服务的方式，具体表现在，医疗卫生组织部门负责提供残疾人医疗康复服务，教育部门和残联下属的残疾人特殊教育机构负责教育服务供给，政府公共就业服务机构负责相关就业政策的落实，地方政府有关部门负责提供社会保障和创立无障碍环境。因此，服务被分散在各个部门，而各部门又以契约化形式将各自负责的服务“外包”，造成残疾人福利输送体系“碎片化”问题的出现，影响残疾人福利资源与福利需要间的合理有效对接，导致文章开头“供需失衡”矛盾局面的发生。
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